社會分歧與奧地利、瑞士「協和式民主」的建構

郭 秋 慶
淡江大學歐洲研究所副教授

壹、引言

歐洲自從十九世紀以來,由於致力於社會與經濟的現代化,引發民族革命與工業革命, 促成了宗教、文化、地理、階級、與經濟等的利益分歧(陳坤森譯, 1994: 135-149; Lipset and Rokkan, 1990: 90-111)。若深入探討,其中民族革命導致日益中央化、 標準化、與世俗化的民族國家(nation-state)與傳統的教會特權之間出現衝突,以及 國家建構與地方(或邦、省、邊陲)的族群與文化之間出現衝突,而工業革命則導致工 業、企業與地主、農民利益之間出現衝突,以及資產與勞工階級利益之間出現衝突。 一般而言,近代歐洲國家建國過程中,政黨、利益團體、或傳播媒體往往依照社會與意 識型態的分歧來發展,尤其是政黨這個充當動員的重要機制,利用其跨越地方的溝通網 絡,推動地方與社區人士依其價值與政策訴求以納入國家體系之中,進而培養人們對國 家政治體系的認同與忠誠(Sartori, 1990: 150-164)。一旦政黨之間存有競爭時 ,祇要透過選舉方式成為多數黨,便掌有國家統治權,因此權力競爭者自然願意服膺於 這個政體與其輪替法則。換句話說,歐洲國家在建國過程中所形成的社會分歧(social cleavages),乃由政黨擔負起利益的匯集,是故社會學家Edward A. Ross與Georg Simmel 認為,政黨這個使衝突利益納入合理化建制的觸媒,的確是穩定民族國家結構 的重要因素(Lipset and Rokkan, 1990: 92)。 著名的政治學家Robert A. Dahl曾經表示,歐洲社會在解決社會分歧所引發的衝突,通 常是採取下列方式(Dahl, 1966: 358-359):一、同化;二、施加暴力與鎮壓;三、 推行地方自治;四、用比例原則分配權力;五、表決時採取共同否決方式;不然的話就 是六、分裂或獨立。如果針對奧地利而言,其政治文化對於衝突的解決偏向採用比例原 則分配權力;至於瑞士的話,其政治文化對衝突的解決則著重推行地方自治、用比例原 則分配權力、以及採取共同否決的表決方式。基本上,奧地利與瑞士對於經濟社會的利 益分歧採取的解決衝突與匯集利益的方式,與英國或美國的「競爭模式」不同,這主要 是為了避免競爭的決策引發文化或經濟團體之間對立,危及政治體系穩定,因此一般學 者喜歡用「協和式民主」(Consociational democracy)來描述奧地利與瑞士的政治生 活。 自從二次大戰以來,社會科學中首先有艾伯特(David Apter)用「協和式民主」這個 名稱,其後李法特(Arend Lijphart)進一步付予其理論內涵,並用以描述奧地利、瑞 士、荷蘭、與比利時等國的政治運作,而蘭布賀(Gerhard Lembruch)有時改用「比例 民主」(Proporzdemokratie)替代之,尤其是在分析奧地利與瑞士的政治(Daalder, 1974: 604-621)。本文將從政黨社會學的觀點,針對奧、瑞兩國的社會分歧與「協和 式民主」加以闡述與剖析。

奧地利社會分歧與政黨建構

一次大戰造成奧匈兩元帝國崩潰,哈布斯堡王朝統治下的德語省份建立起奧地利共和國 (Waldheim, 1971: 13-21),在建國過程中,曾出現德意志與奧地利民族主義之間, 以及天主教-保守主義與社會主義之間的衝突。前者涉及爭論奧地利是否應該自外於德 國而獨立;後者則是有關經濟與社會利益的嚴重對立,如此的社會分歧隨後即轉變成政 黨之間的抗爭。 自從一九一八年的第一共和起,奧地利出現三個政黨,奧地利人民黨(Die *sterreichische Volkspartei)、奧地利社會黨(Die Soziatistische Partei *sterreichs)註1、與 奧地利自由黨(Die Freiheitliche Partei *sterreichs)(Pelinka and Plasser, 1988: 30-68; Busek, 1992: 362-365; Frischenschlager, 1992: 368-372; M*ller, 1993: 439-463),前兩者是主要政黨,具有較大的組織規模與較多政治團體的支持, 他們不但是憲政體系的決定者,而且是政治體系運作的核心,而後者較小,只算是一個 幹部政黨。以下即針對這三個政黨做進一步說明:一、奧地利人民黨是由倡導保守主義 的天主教商人、企業、工匠、與農民等組成的,其勢力在上與下奧地利、卡林提爾、薩 爾斯堡、史帝利爾、提洛、與福拉爾貝格等地占優勢,特別是指在小鎮與鄉村地區;二 、奧地利社會黨是由反對教士與對抗國家精英的社會主義勞工組成的,主要在都市裡發 展;三、奧地利自由黨是由反教士、反社會主義、世俗化、以及訴諸大德意志認同的民 族團體組成的,主要來自白領受雇者、文官、知識分子、以及學生團體,當中有不少具 有貴族背景。 奧地利人民黨與奧地利社會黨這兩個主要政黨是外造政黨,它們基於宗教與意識型態的 差異,各自導引黨員單一的理念與政治認同,並且由此培養出黨員堅定的「政治歸屬感 」。此外,這兩個政黨各自結合廣泛的民間團體,並塑造出黨員與選民之間利害與共的 團體情感(in-group feeling),因此當他們面對外在世界時,往往表現出不信任與厭 惡的心態,這也就是為什麼兩個政黨常被逕稱為兩大陣營(Lager)的道理。 兩大政黨正當第一共和面臨嚴重的經濟困境時,針對國家財源的分配,不料竟出現難以 化解的衝突,而且當時義大利墨索里尼公開鼓吹奧地利天主教陣營應該與社會主義陣營 進行生死之爭,所以兩大陣營根本談不上政治合作(Kooperationsunf*higkeit),最 後在黨員日益激情化的情況下,各自秉持政治符號與武裝力量,衝破國家對政黨基本法 律與秩序的規範,在一九三四年展開內戰(Bracher, 1981: 209-221)。 這種社會與政治極化的現象,可以說完全由奧地利人民黨與奧地利社會黨主導,而且在 戰後第二共和直到一九八0年代初期,即使兩個政黨不再發生嚴重衝突,彼此間仍存有 不少的對峙,因此一般認為奧地利人民黨與奧地利社會黨這兩股政治勢力戰後還是決定 著奧地利的政治文化與政治行為。

奧地利比例原則與權力的分享

(I)政黨妥協的產生 當二次大戰結束時,蘇聯首先進入奧地利首都維也納,並佔領東部,其後在與西方三個 佔領國共同同意下,奧國乃得以展開政黨活動。基於第一共和爆發政黨內戰,政黨本身 覺得不應再有政治暴力,而且戰時墨索里尼、希特勒、與史達林殘暴與恐怖行徑,政黨 感受到不能再讓獨裁統治產生,加上過去集中營的教訓,政黨感受到應該維護共同價值 、相互尊重、以及建立夥伴關係(Neck, 1975: 66-71),何況不少政黨精英,特別是 奧地利人民黨與奧地利社會黨領導幹部,在納粹統治下都遭到逮捕與拘禁,更激發他們 追求彼此的利益。 若就國際情勢而言,奧地利戰後受到戰勝國占領,如何結束外國統治與恢復國家主權, 實在有賴政黨團結藉以達成的責無旁貸之任務(Lorwin, 1971: 149-163)。此外,戰 勝國並沒有向奧地利索取賠款,美國還願意推動馬歇爾歐洲經濟復興計畫,所以重建國 家的需求,正提供政黨具體的建設目標,從此政黨就在此廣泛的合作空間下,彼此削弱 敵意,鬆緩意識型態對峙。具體而言,奧地利社會黨擺脫過去反宗教的情結,並進行反 意識型態化(De-ideologization)運動,而奧地利人民黨則肯定自由社會的價值,且 不再由主教認可政黨候選人,是故政黨足以開始嘗試分享政治權力。 此外,五十年代奧地利經濟復興,人民生活獲得改善,新中興產階級興起,剛好替過去 勞工與資產階級的鴻溝架起一座橋樑,使得奧地利社會黨在其他階級獲得勢力的擴充; 奧地利人民黨亦爭取到勞工的支持,誠如Walter Simon所言:「常可以看到勞工有反社 會主義者,而農民亦有支持社會主義的現象。」這適足以為政黨權力分享打下有利的基 礎。 奧地利人民黨與奧地利社會黨在與第一共和相同的政治體系下,採取建立大聯合內閣與 採用比例原則的方式分享政府權力,其範圍包括了行政部門、教育部們、以及國營企業 ,這種情形一直持續到一九六六年,一般都稱此階段為「古典協和式民主」註2 ,而且 自從一九六六年大聯合政府解散後,即使出現奧地利人民黨一黨執政,或其後出現奧地 利社會黨一黨執政,仍可見到沿用比例原則分享權力的情形。 (II)大聯合內閣的權力分配 政黨強烈影響大多數人的生活,而且政黨又是依照比例原則分享權力,造成奧國內政和 平與政治穩定,實際上,這不能不歸結組合主義(Korporatismus)的效用(Mantl, 1994: 1000-1001)。奧國組合主義的運作,是超憲法結構與程序,長期以來被視為重 要案例,尤其是表現在大聯合內閣時代(1945-1966年),因為在奧國的政治體系下, 經濟性利益團體以「社會夥伴」(Sozialpartnerschaft)的身分參與政黨合作,決定 工業、經濟、與社會政策(Pelinka, 1991: 29-44; Luther, 1992: 45-98)。 一般而言,奧地利人民黨的「社會夥伴」有奧地利經濟聯盟(*sterreicher Wirtschaftsbund)、奧地利勞工暨職員聯盟(*sterreicher Arbeiter- und Angestelltenbund)、奧地利農民聯盟(*sterreicher Bauerbund)、以及長春聯盟 (Senioren-bund)等,它們占了奧地利人民黨絕大多數的黨員,達八十萬人左右;奧 地利社會黨的「社會夥伴」有社會主義工會團體(Fraktionsozialistischer Gewerkschaftler)、奧地利自由經濟協會(Freie Wirtschaftsverband *sterreichs) 、以及奧地利社會黨-農民(SP*-Bauern)等,成員總計有八十萬人,其中許多成員亦 是奧地利社會黨黨員;至於奧地利自由黨的「社會夥伴」較明顯的有自由經濟從業者團 體(Ring Freiheitlicher Wirtschaftstreibender),成員僅四千人左右,而且不像 前述兩大範圍的利益團體與政黨有著密切的連繫。 由於組合主義的關係,政黨在政治體系內祇好以合作的方式來制定政策,所以奧國的政 治體系充分表現出比例民主的建構: (一)以選舉制度而言:依照憲法第二十六條規定,國民院(Nationalrat)議員的產 生採取比例選舉制,將全國劃分成九個選區分配一百六十五個議席(當今是一百八十三 個)。在此一比例選舉制下,戰後從未出現高變動的選舉,平均值的變化才百分之三- 四而已(見下圖),所以兩大政黨政治勢力的起伏不大。
1945-1966年 奧地利人民黨與奧地利社會黨國民院選舉總得票率
1945-4799.4%
(1947-49)
1949-53 82.7%
1953-56 83.4%
1956-59 89.0%
1959-62 89.0%
1962-66 89.4%
(二)以國民院內部而言:奧地利人民黨與奧地利社會黨擁有2/3以上的議席(見下圖) ,加上他們分別有嚴格的政黨紀律,黨主席掌控立法運作,政府法案通常由兩黨在國民 院協調委員會(Coordinating Committee)中會商編訂,反對黨對立法過程難以發揮影 響力,而且國民院召開院會的機會並不多,若有立法辯論亦不太受媒體關注或報導,因 此國民院喪失作為立法機構的功能,簡直是內閣的橡皮圖章。
1945-1966年國民院政黨議席
1945194919531956195919621966
奧地利人民黨85777482798185
奧地利社會黨76677374787674
奧地利自由黨00008 8 6
共 產 黨45 4 3 0 00
獨立人士聯盟016 14 6 0 0 0
總 計165165165165165165165
(三)以內閣的組成而言:基於政黨匯集各自次級文化的利益,並甄補其次及文化的政 治精英,大聯合內閣組成的鐵律是,依照政黨在國民院選舉中得票率多寡,以比例原則 分配內閣閣員(Gerlich, Grande and M*ller, 1988: 209-223)。至於閣員的產生, 奧地利人民黨由於黨內派系化,政治精英的甄補有分權化的現象,聯邦與邦層次的組織 均扮演重要的角色,而奧地利社會黨的黨主席對政治精英的甄補具有關鍵地位。若進一 步分析,政黨對政治精英的甄補,需配合組合主義的運作,取得其經濟性利益團體的首 肯,這也就是政黨常由其「社會夥伴」中推出閣員人選的道理,像奧地利人民黨直屬的 利益團體代表通常接掌農業部、貿易暨商業部,而奧地利社會黨直屬的工會代表則接掌 社會事務部等(Steiner, 1972: 328-342)。此外,大聯合內閣的總理一職由最大政黨 主席接掌,副總理由第二大黨主席接掌,兩個敵對政黨的頂尖人物同時入閣,其特殊之 處是他們扮演雙重領導的角色,兩人的人格特質往往決定內閣運作中合作與衝突的氣氛 。 無庸置疑,一般國家的內閣具有憲政重要性,然而奧國大多數「古典協和式民主」的時 間中,內閣並不是最有政治權力的機構。一旦內閣召開會議,並沒有詳實的程序法則, 僅有儀式的意義。總理在內閣的政策定奪中,既不像是一位首長,也無法指揮閣員,充 其量只是一位具有協調身份的主席。內閣對政務的討論,除了不成文規定之外,都會一 致地達成決定,至於處裡高級政務或協調特殊政策,其權力中心就改在超憲法的「聯合 內閣委員會」(Koalitionsausschuss)(Rudzio, 1971: 87-118),此委員會由聯合 組閣的政黨推出十位重量級人物組成,他們往往不是閣員,然而作出的決定卻對閣員具 有拘束力。 此外,在大聯合內閣時期,以比例原則分享權力還擴及公共部門主管、高級文官、以及 法官的任命。其中,公共部門主管的分配,像國營工業、礦務、煙草、與廣播電台的主 管,在聯合內閣協定(Koalitionsabkommen)中明白陳述比例原則,傳統上兩個主要政 黨分別掌有公共部門(Linder, 1994: 31-33),譬如奧地利人民黨掌邦銀行( L*nderbank),而奧地利社會黨掌信用銀行(Creditanstalt),而且其他公共部門的 職位,亦有由這兩個政黨平等分享人事權。高級文官的分配,聯合內閣協定中雖然沒有 清楚的交代,不過政黨色彩仍然很重。至於法官的甄補,特別是憲政上占重要地位的憲 法法院,是由內閣提出其院長、副院長、與六名法官。 肆、瑞士社會分歧與政黨建構 瑞士歷史自一二九一年起,有三個郡(kanton)為了對抗哈布斯堡王朝的統治建立聯盟 ,直到一八四八年又受到歐洲革命風潮的衝擊,境內各種族(ethnical groups)、語 言、文化、與宗教社群為維護自主的生存,便經由調適與妥協,在溫和與漸進的建國過 程中完成二十六個自主的郡所組成的現代聯邦國。無可否認,瑞士一八四八年建國的聯 邦憲法象徵中央主義對特殊主義的勝利,不過仍保留舊有的邦聯(Statenbund)本質, 而且沒有廢除郡的主權,郡在其領土內繼續主導該地的社會、文化、與特別是政治生活 。瑞士這種建國過程實在不同於其他歐陸國家,其本身不是被精心設計完成,也沒有那 個社會團體、政治勢力、或法定機構足以當作主要的建構力量。換句話說,它是由一套 能夠和平解決衝突的政治制度來完成國家認同,並朝向現代社會發展。 其實,瑞士聯邦憲法顧及國內高度異質化的利益結構不易匯集全國性利益,乃提出一套 足以和平解決社會上少數與多數衝突(或者說不同種族、語言、宗教、與文化衝突)的 政治制度。依照此聯邦憲法,瑞士政治是由地方(Kommunen)、郡、與聯邦三個層次的 政府組成。在聯邦政府沒有建立中央文官體系與擁有國家軍隊的情況下註3 ,三個隸屬 的政府各自擁有部份的與特別的權力,而且彼此還得相互合作,這種特殊安排中更值得 一提的是,聯邦政府與郡之間對權力的分享,採取側重後者的作法,允許郡參與聯邦政 府決策,以遏止聯邦權力無法控制的增加,尤其是郡對於其幾個世紀以來即具有的文化 或種族特殊性,擁有最大的自治權。再者,雖然聯邦憲法沒有提及地方這個層級,然而 它正是瑞士人政治生活與文化的基礎。在此一情況下,吾人祇能說瑞士的國家意識是充 實地方意識(或認同),而不是消滅它(Schwander, 1991: 83-111)。 一般歐洲國家十九世紀由於社會分歧所產生的衝突,在瑞士卻獲得和緩的解決。瑞士推 行地方自主與自治,政治上也不採取使各種族蒙受不利的措施,其民族革命的動力自然 十分微弱,不像其他歐洲國家的民族革命是積極推動中央集權化與標準化,即使有些地 位凸顯的郡或地方,都不曾主動爭取成為全國行政中心,所以瑞士實在不是一個真正的 民族國家,而是多民族的國家。 宗教分歧在瑞士是顯著的,其天主教徒占有百分之四十四點三,基督徒占有百分之四十 七點六,不過由於郡的自主與自治,國內不但沒有產生全國性教會,而且不同教派彼此 地位平等,因而可以看到純粹信奉天主教或基督教的郡,通常天主教地區大都位於西部 鄉村,而基督教地區則位於德語區的工業城,像瓦利斯、佛萊堡、與尤拉是典型的天主 教城市,而諾茵堡則是典型的基督教城市(Schwander, 1991: 64-83)。 言語分歧(linguistic cleavage)引發的衝突亦不強烈,這是因為瑞士對於言語問題 採取的是非政治化的措施,不允許使用民主多數決,而讓少數與多數者均享有語言的平 等地位,所以每個郡可以自行解決其公共語言,甚至各個城市與鄉村都可以決定當地學 校授課的語言,這便是聯邦憲法第一百十六條列出「語言條款」(Sprachenartikel) 的道理,根據此條文規定:「德語、法語、義大利語、與瑞托羅馬語(R*toromanisch) 是瑞士的國家語言-作為聯邦語言的是德語、法語、與義大利語。」依此,聯邦政府的 文件或鈔票便採用四種語言註4 。 文化分歧常會造成人民抵抗中央層級精英的支配,不過瑞士對於文化問題也是不允許使 用民主多數決,而讓少數與多數均享有文化平等地位,所以瑞士的社會具有高度的文化 多樣性。 再者,社會與經濟分歧對瑞士而言,其工業化過程中不像其他資本主義國家出現工業化 所引發的不平等與勞工的日益貧困(Daalder, 1971: 357-360)。它由於多山的關係, 一些輕工業像製錶、紡織、與刺繡分佈於鄉村地區,而重要工業則不平均的分散,像化 學工業集中在巴色,金屬與鋼鐵工業則主要在蘇黎世。商業上,瑞士地處若干歐洲重要 貿易路線,促成了貿易與商業城市的興起,特別是在蘇黎世、巴色、與伯恩這個三角地 帶。此外,鄉村也因地理因素,容許農民擁有大量的土地。 瑞士的社會分歧受到其次級文化分裂(fragmentation)的影響,十九世紀後半期即出 現對立的政治利益,人們的政治生活乃由以下三種理念導引,即自由主義、保守主義、 與社會主義,而這三者為確保自己的利益乃組成四個政黨:激烈民主黨(Freisinnig Demokratische Partei)、基督民主人民黨(Christlich-demokratische Volkspartei) 、社會民主黨(Sozial-demokratische Partei)、以及瑞士人民黨(Schweizerische Volkspartei)(或稱為農民黨)(Gr*ner and Pitterle, 1983: 34-53)。一八九四 年成立的激烈民主黨傳承自由的理念,由自立的企業家、專業人士、以及中產階級等組 成,與企業、工業的關係密切,對經濟活動相當有影響力;一九一二年成立的基督民主 人民黨由天主教徒所倡導的保守主義運動人士組成,擁有特定的資產階級與工會的支持 者,試圖整合企業與僱員的對立利益;一八八八年成立的社會民主黨由激烈左派勞工運 動者組成,有來自都市、工業化地區的支持者,與工會的關係密切;至於一九三七年成 立的瑞士人民黨作為保守主義的政黨,主要由農民與一些技匠、自主的專業人士組成, 在基督教農民中有穩定的支持者,而且在基督民主人民黨勢力小的天主教郡,有強烈的 支持者(Linden, 1994: 11-12)。這四個政黨中,以前三者為瑞士主要的政黨。 伍、瑞士權力分享的佈局 (I)權力分散的政治制度 一般而言,當一個國家有次級社會,而且其利益團體高度多元化,便會促成特殊利益獲 得權力強化的機會,如此不但常會帶來經濟成長的遲緩,財政無效率,而且政治也會不 穩定。不過就瑞士而言,它即使有次級社會,然而其解決社會分歧所引發的衝突,並不 是依靠政治權力的競爭,以防範可能產生永恆勝利或失敗者出現疏離感。瑞士對政治制 度的安排是考量權力的分享,以便使次級社會之間得以和平的解決衝突,所以權力的分 享不但是其政治生活的內涵,而且是社會生活的模式,所謂啟釁與暴力祇有在相當低的 社會層級出現。 瑞士的權力分享表現在聯邦主義、直接民主、與比例原則的實施。首先以聯邦主義而言 ,以下三項內涵值得重現,(一)聯邦主義提供少數者某種程度的自治,讓他們可以過 自己的生活,與維持自己的文化價值(Lehner, 1984: 30; Gr*ner and Pitterle, 1983 : 31);(二)聯邦主義設定的兩院制,除了國民院(Nationalrat)代表人民之外,參議 院(St*derat)是由郡平等地代表,不管各郡人口多寡,均選出兩名議員,而且議員的選 舉方式與任期,由各郡自行決定;(三)聯邦主義消除全國最高行政權的人格化政治( Politics of Personality),改成由聯邦行政委員會(Bundesrat)接掌,其中七名委員 地位相同,並由其中一位出任總統,習慣上每年還輪流由不同委員擔任,總統祇是代表 聯邦行政委員會,並沒有特別的權力(Linden, 1994: 10-11)。 其次,以直接民主而言,瑞士是西方議會民主的例外,因為它的聯邦憲法並不是全然採 行代議制,其國民院通過的法律與決定,基本上都可能面對公民投票的考驗。由於公民 投票涵蓋一切政黨與團體的參與,足以確保國家行為與國民院的決議儘可能符合公民利 益,而且透過公民投票所建立的政治多數,更足以令人採信與接受 (Butler and Ranney , 1994: 99),不過公民投票並不是要取代代議的決策程序,它只是相當程度取代政黨 競爭與其他代議決策的控制機能。直到一九九三年,瑞士除了郡與地方有不少的公民投 票,針對政府各層面活動的全國性公民投票總共舉辦過四百一十四次,吾人可以說瑞士 公民一年內所獲得的公民投票,較大多數其他歐洲公民一輩子的來得多(Butler and Ranney, 1994: 99-100)。持平而論,公民投票這個提供反對勢力爭取權力的管道,即 使成功還是有限,但是它實在有助於整個政治體系的穩定(Gr*ner and Pitterle, 1983 : 31)。 再者,以比例原則而言,這種非歧視的參與方式,被應用到政治與政府職位的分配,甚 至進入經濟組織與社會生活之中,實在發揮了和平解決衝突與有效整合利益的效果( Linden, 1994: 33)。 (II)大聯合內閣的權力分配 瑞士自從建國以來即出現國民院主要政黨組成大聯合內閣,而「協和式民主」就是用來 描述瑞士政治生活中國民院與政府的合作。換句話說,政治上對於各種不同利益之間的 衝突,通常採取廣泛的議價,以便降低衝突,進而達成協議(Lehner, 1984: 27-28), 所以瑞士公民對於政策的選擇,若不是利益團體的積極參與者,基本上少有置喙餘地。 在這種政治決策的運作下,作為決策主體的政黨與利益團體必然會彼此有所進退與相互 配合,如此行為誠然不具備實質的正當性(legitimacy),不過在議價過程中,由於利益 均霑,沒有一個政黨或利益團體能夠施展極強或極弱的權力,反而帶來瑞士國家經濟穩 定成長,遂普遍為人民所接受 (Lehner, 1984: 30) 。 基本上,瑞士「協和式民主」建立在政府與私有部門密切合作的組合主義上(Lehner, 1984: 130-131),而且它的形態與其他國家不同,因為瑞士組合主義是聯邦政府對於各 專業領域都盡量避免建立大的官僚體系,改而採取建立準國家(para-state)組織來推展 公共政策註5 ,這從工業與農業部門、電力公司、區域發展機構、以及郡的銀行等均可 看出。若以農業部門為例,就有數十個準國家組織負責提供聯邦政府擬定農業政策的統 計資料與提出農產品生產、價格、與銷售方案(Linden, 1994: 28) 。這種組合主義在 一九三○年代時,經由採取一種分枝式的保護措施,竟然渡過了經濟大恐慌;在一九四 七年憲政改革中,甚至授權經濟組織參與立法,並執行它們關切的事務。 瑞士「協和式民主」有組合主義作基礎,而政治體系內亦是運用比例原則: (一)以選舉制度而言:一般而言歐洲種族(ethnic)最異質的國家,是最早採用比例選 舉制,一八九一年瑞士的郡就出現此一選舉制,其後一九一九年進一步在聯邦憲法第七 十二條加以規定。今天比例選舉制乃是每個郡為一個選區,全國總計有二十六個選區, 分配二百個議席,按郡的人口每二萬四千人有一個議席,餘數祇要超過一萬二千人者以 二萬四千人計,而未達二萬四千人的郡,仍是分配一個議席,祇是此時需改採多數選舉 制,像烏利、歐伯瓦特、依蒙賀登、與格拉如斯即是。 戰後瑞士在此一比例選舉制之下,並沒有政黨成為多數黨,而且從未出現高變動的選舉 ,平均值的變化一如奧地利才百分之三-四而已,因此不曾發生政治動亂或是導致政權 輪替。國民院一向是激烈民主黨、基督民主人民黨、社會民主黨、與瑞士人民黨的天下 (見下圖),其餘政黨最多僅有個位數的議席,有的還祇是一至三個議席而已。
國民院四大政黨議席數
19791983198719911993
激烈民主黨5154514451
基督民主人民黨4441423642
社會民主黨514741 4142
瑞士人民黨2323252525
總 計169165159146160
(二)以國民院內部而言:立法是由相關政治勢力之間協商達成的,而不是由多數黨做 成的,這種所謂合作的政治文化是使得立法呈現權力分享的關鍵。國民院在歷史上從來 就不是對國家行為發揮民主控制的中央管轄者,無法具備一般國家的代議民主功能,它 基於「協和式民主」的運作,使得立法過程出現冗長的議會前與超議會(pre- and extraparliamentary)的諮商與議價程序(Linden, 1994: 125-126; Lehner, 1984: 29) 。國民院要正式提出法律、憲法、或決議的草案,需先與政黨、利益團體、與郡進行商 議,其後便直接向聯邦政府提出,由聯邦政府決定主管部門,並特別依照語言的比例原 則組成專家委員會進行諮商,接著將諮商結果向政黨、利益團體、與郡報告,待各方對 於有關的經濟與社會利益獲得滿意的協調後,才能構成立法提案,交付依照語言的比例 原則組成的國民院專門委員會審查(見下圖),所以立法過程往往耗時較久,有些重大 法案像國家銀行法,就花掉二十年光陰才完成立法。
語言團體分配比率
德語法語義大利語
人口數74.5﹪20.1﹪4.0﹪
國民院委員會76.9M20.0M3.1﹪
國民院委員會主席76.0﹪ 20.0﹪ 3.1﹪
聯邦行政:
一切文官 76.5﹪ 15.4﹪ 5.2﹪
資深文官73.6﹪ 20.9﹪ 3.5﹪
高級管理員78.8﹪ 19.0﹪ 2.2﹪
(見 Theres Gerber, Zusammensetzung der parlamentarischen Kommissionen im Nationalrat, Bern 1991, S. 32) (三)以內閣的組成而言:瑞士的政黨既然無法形成多數黨,它們便不熱衷爭奪組閣 的機會,而直接採用比例原則組閣。在聯邦憲法(第八十五、九十二、九十五、與九 十六條)的規定下,聯邦行政委員會作為內閣,由國民院與參議院共二百四十六名議 員召開聯邦大會選舉七名國民院議員組成,當選者需卸下議員職務。此一聯邦行政委 員會分別掌理內政、外交事務、司法暨警政、財政暨公共經濟、運輸、電信、與能源部 ,任期四年不受國民院約束。自一九五九年以來的三十多年中,這七名聯邦行政委員會 委員乃依國民院政黨勢力,由三個中間偏右政黨與一個左派政黨,以二:二:二:一的 「神奇公式」(magic formula)分配之(Linden, 1994: 3-4; 11)。具體而言,瑞士大聯 合內閣的政治配額是,激烈民主黨、基督民主人民黨、與社會民主黨各以約占國民院 1/4議席,分別取得二位部長職位,而瑞士人民黨則以約占1/8議席,取得一位部長職位 ,其餘政黨不但未曾有組閣經驗,而且沒有形成立場一致的反對派(Lehner, 1984: 30) 。 聯邦行政委員會的組成,除了依照政黨比例原則,仍長期遵守區域平衡的不成文規則, 此乃四種語言社群, 可以按人口數分配名額,其中德語有四至五名,法語有一至二名 ,而義語有一名;其次教派方面,伯恩與蘇黎世這兩個宗教互異的大郡各占一名,而且 一個郡不得同時有兩名。 陸、結論 奧地利與瑞士政府體系的主要特徵是,奧國政府明顯地由政黨的社會(Parteiengesellschaft) 主導;瑞國政府乃繫於聯邦主義、直接民主、與比例原則的交叉運作(Gr*ner and Pitterle, 1983: 30)。 奧地利會成立大聯合政府,表示奧地利人民黨與奧地利社會黨掌控政治運作,而且兩個 政黨又被大聯合政府協定緊密地結合在一起。不過,自從七○年代以來,經濟顯著轉變 ,農業人口減少與服務部門增加;傳統價值受到衝擊,宗教出現式微;後物質主義興起 ,生態政黨進入政治舞台(M*lller, 1993: 444),今天即使看到奧地利人民黨與奧地 利社會黨共組大聯合政府,但是政治的內涵已有了變化(Ulram, 1990: 2-60; Marko, 1992: 433-435),因為一方面兩個主要政黨各減少黨員約十萬名,即使一九八三年仍有 百分之九十點八的得票率,一九九○年已降到百分之七十四點九,而一九九四年更降到 百分之六十二點六(Mantl, 1994: 1002),顯示出兩大政黨之外的第三勢力已更為人們 接受,一九九四年奧地利自由黨獲得百分之二十二點五的得票率,而綠黨與自由論壇也 各有百分之七點三與六的得票率;另一方面一向與政黨維持夥伴關係的大眾傳播媒體有 了自主的走向,電子媒體也擴大了自主性。再者,主要的政治機構像國民院與內閣已較 少受到政治次級文化的支配,其他政治機構像司法部門與憲法法院等則愈加受到重視( Crepaz, 1994: 1-60)。 至於瑞士的政治,傳統上有廣泛的利益考慮與高度的衝突調適能力,一向呈現出明顯的 穩定性。但是,自從七○年代以來,經歷經濟衰退與後物質主義等的衝擊,政黨與利益 團體之間愈加有利益分享的失調,即使還談不上「協和式民主」失靈,但是它們為確保 各自利益,自八十年代以來國民院的決策遂更常受到公民投票的挑戰(郭秋慶, 1996: 114-118)。若依據 Linder 與 Lehner 的看法(Linder, 1994: 168-169; Lehner, 1984: 98&103),今天瑞士已經發展成為相當同質化的社會,即使仍有語言的分歧,實 在是考慮「協和式民主」與比例原則存廢的時刻了,因為在「協和式民主」的架構下, 不太容易出現大幅度的革新(Innovation),而比例原則正強化統治的寡頭化( Oligarchisierung),誠如 Mantl 論及當今「協和式民主」最可能發生的缺點時指出, 批評與控制的赤字、競爭的赤字(權力的卡特爾化)、決策能力與革新的赤字、政治人 物在沒有解職的壓力與解決問題的決心下沈溺於權力的把執、以及國會影響力弱化( Mantl, 1994: 1002),是故增進形成多數統治的內涵,將會帶給瑞士更有政治革新的契 機。 參考文獻 1.陳坤森譯(Arend Lijphart),當代民主類型與政治:二十一個國家多數模型與共識模 型政府,桂冠圖書公司,一九九四年。 2.郭秋慶著,西歐公民投票的經驗與借鏡,美歐月刊,第十一卷,第五期,一九九六年 五月。 3.Apter, David: The Political Kingdom in Uganda: a Study in Bureaucratic Nationalism, Princeton 1961. 4.Bracher, Karl Dietrich: Zwischen Machtvakuum und "Austrofaschismus"-zur Krise der *sterreichischen Parteiendemokratie in den drei*iger Jahren, in: Lothar Albertin und Werner Link (hrsg.), Politische Parteien auf dem Weg zur parlamentarischen Demokratie in Deutschland, D*sseldorf 1981. 5.Butler, David and Ranney, Austin (ed.): Referendums around the world. 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