從選舉制度面論立法院效能之改善

李憲榮

 

前言

中華民國憲政體制在台灣實行,原本就有正當性(Legitimacy)和適當性(Propriety)的問題。所謂正當性是指「中華民國憲法」在南京制定時,台灣尚是日本的殖民地,而不是中華民國的領土,當然也沒有具有正當性的台灣制憲代表參與。對台灣而言,「中華民國憲法」本質上是一部外國的憲法,毫無正當性可言。所謂適當性是指「中華民國憲法」是以當時整個「中華民國」所統治的地區(包括中國大陸各省、蒙古、和西藏,但不包括台灣)為本而制定,例如中央民意代表(國代、立委、和監委)的選舉就是很明顯的例子。

除此之外,「中華民國憲法」有關政府體制的設計也有很多問題。這些問題固然也有學者讚美為傑出的創作,例如所謂政權與治權的劃分、五權的分立、總統制與內閣制的混合等等,這些「傑出的創作」在台灣進入民主化之後一一顯現它們的毛病,在過去十年的憲政改革中,也成為被改革(修憲)的對象。

當「中華民國」政府從大陸遷台之後,有遠見的政治領導人早就應該廢除或凍結「中華民國憲法」,另外制定一部以台灣為本位的憲法在台灣實行。可是執政的國民黨政府為維護所謂的「中華民國」法統,硬是以「動員戡亂時期臨時條款」和大法官會議的解釋來應對「中華民國」憲法在台灣實行的困境,並用戒嚴威權制度來鎮壓人民的反抗。這種不正當、不合理的應對方式當然不是長久之計,因此在一九九○年代初期台灣轉型為民主體制時,憲政危機馬上爆發出來。

面對憲政危機,在野主張以台灣為本制定一部新憲法,執政的國民黨堅持以「中華民國」憲法為本修憲。上面提到「中華民國」憲法確實是有許多問題。六次的修憲,固然改善其中一些問題,例如將實際上已非「中華民國」統治範圍的中國大陸排除在憲法適用的範圍之外,使憲法回歸到與「中華民國」統治範圍相符的現實,又如將國民大會虛級化等等。

但六次的修憲,每次修憲都是針對當時的政治問題尋求即時的解決辦法,並未以憲政原理為最高的指導原則,做有系統的逐步修憲,或者是在提出解決辦法時兼顧到必要的配套設計。因此,修憲不但未使上述有關政府體制設計的問題有所改善,反而製造了許多新的問題。例如總統改由人民直選,行政院長改由總統任命無須經立法院的同意,修憲主導權移到立法院等等,都沒有配套機制,使整個中央政府的體制和各部門的權責和互動關係變成更加複雜和模糊。這是造成當前的許多政治危機的一個主要原因。

立法院的問題原本就很多,常被提出的問題有立法委員個人的素質太差,質詢制度不健全,立法權(國會權)被切割、組織(如委員制度)不健全、助理和幕僚制度未建立、缺乏國會倫理、政黨派閥林立、功能不彰等等。六次修憲對立法院的規定做了相當大幅度的修改,最重要是是有關立委的選舉、立法院的職權,和立法院與行政院的權責關係。立法委員的選舉當然是依據憲法,因此論立委選舉制度的改革必先從憲法著手。立法委員的素質太差與立法委員的選舉制度的不良有密切的關係,本文的目的在探討修憲後的立法院立法委員選舉制度的問題以及改革的方向。

 

立法委員的產生

 

「中華民國憲法」原文規定,立法委員由各省、直轄市(三百萬以下者五人,每滿一百萬人增加一人,有婦女保障名額),蒙古,西藏,邊疆地區,僑民,職業團體等選出,總名額依人口總數變動。(1)

中國大陸被「中華人民共和國」佔據,「中華民國」政府遷台之後,顯然無法再依此規定選舉中央民意代表,然而第一屆立法委員之三年任期於一九五○年即已屆滿。當時國民黨政府以立法權不能中斷為由,採取每年由行政院建請總統咨請立法院同意繼續行使職權的方式,自行延長任期。到一九五四年,任期六年的國大代表和監察委員也屆滿。就國大代表部分,當時國民黨政府自行依憲法第28條第2項規定「每屆國民大會代表之任期至次屆國民大會開會之日為止」宣佈,由於第二屆國大代表事實上無法產生,所以仍由第一屆代表行使職權。

這些「權宜措施」都未經憲法程序處理,而由執政的國民黨自行宣佈實行。就立委和監委部分,在一九五四年才由行政院函請司法院大法官會議解釋,「…..值國家發生重大變故,事實上不能依法辦理次屆選舉時,若聽任立法監察兩院職權之行使陷於停頓,則顯與憲法樹立五院制度之本旨相違,故在第二屆委員未能依法選出與召集之前,自應仍由第一屆立法委員監察委員繼續行使其職」來處理這個憲政問題。(2)

隨著時間的消逝,中央民意代表也因老弱病死而減少,第一屆國民大會在一九六六年三月二十二日第四次會議修改「動員戡亂時期臨時條款」,新增「總統為適應動員戡亂需要,得調整中央政府之行政機構及人事機構,並對於依法選舉產生之中央公職人員,因人口增加或因故出缺,而能增選或補選之自由地區及光復地區,均得訂頒辦法實施之」之條款。根據此一授權,嗣於一九六九年由國家安全會議制定並由總統公佈實施「動員戡亂時期自由地區中央公職人員增選補選辦法」,一九七二年又公布「動員戡亂時期自由地區增加中央民意代表名額選舉辦法」及「動員戡亂時期僑選增額立法委員及監察委員遴選辦法」。

一九九一年四月二十二日,在中國大陸所選出的第一屆國民大會第二次臨時大會以「增修條文」之方式完成第一次修憲,同時並通過廢止「動員戡亂時期臨時條款」。「增修條文」第二條修改憲法原文第64條有關立法委員之選舉之規定,明定由「自由地區」選舉(每省、直轄市各二人,人口逾二十萬人者,每增加十萬人增一人; 逾一百萬人者,每增加二十萬人增一人),廢除蒙古和西藏之名額及職業團體之名額,新增平地山胞和山地山胞各三人、僑民六人、和全國不分區三十人之名額,並有婦女保障名額之規定。第二屆立法委員乃依此條文之規定選舉產生。

一九九七年七月十八日,由「自由地區」選出的第三屆國民大會第二次臨時大會完成第四次修憲,「增修條文」第四條規定自第四屆起(1998年底選舉、1999年起任),立法委員名額固定為225(「自由地區」直轄市、縣市168名,每縣市至少一名,全國不分區41人、僑民8人、及原住民8),取代第一次修憲「增修條文」第二條之規定。 (3)

 

立法委員的名額

 

依照一九四七年的憲法原文規定,在一九四七年應選出的第一屆立法委員為773人,實際選出的有760名,若以當時全國人口約四億七千萬計算,平均每六十萬人以上選出一位立法委員。

「中華人民共和國」佔據中國大陸,「中華民國」政府遷台之後,許多立法委員並未隨政府來台,加上部分老弱病死,立法委員的人數減少,一九六九年補選11名,一九七二年增選51名,一九七五年52名,一九八○年97名,一九八三年98名,一九八六年100名,一九八九年130名。從一九六九年至一九九一年間,立法委員的人數均在150以下。

根據第一次修憲增修條文之規定,一九九二年第二屆立法委員選出161(包括台灣省87名,台北市18名,高雄市12名,福建省2名,全國不分區30名、山胞6名、及僑居區6)。當時所謂「自由地區」人口總數為二千七十多萬,平均每十二萬八千人選出一位立委。一九九五年第三屆立法委員因人口增加選出164(其中台灣省因人口增加而增加3名,其餘與第二屆相同),當時所謂「自由地區」人口總數為二千一百三十多萬,平均每十二萬九千人選出一位立委。

根據第四次修憲增修條文之規定,一九九八年第四屆立法委員選出225(包括台灣省135名,台北市20名,高雄市11名,福建省2名,全國不分區41人、僑民8人、及原住民8),當時所謂「自由地區」人口總數為二千二百多萬,平均每九萬七千人選出一位立委。(4)

國會議員席次與國家人口之比率,各國不同,印度約為一百二十七萬比一,美國約為五十萬比一,俄羅斯約為五十二萬比一,巴西約為三十二萬比一,菲律賓約為二十九萬比一,日本約為二十五萬比一,哥倫比亞約為二十四萬比一,泰國約為十五萬五千比一,阿根廷約為十四萬二千比一,澳大利亞約為十二萬八千比一,德國約為十二萬五千比一,法國約為十萬二千比一,加拿大約為十萬一千比一,英國約為八萬八千比一。(5)

中華民國立法委員名額與國家人口之比率,從大陸時的六十萬比一遞減至目前的九萬七千比一,其道理何在實耐人尋味,尤其是第四次修憲將立法委員名額固定為225人,亦未見當時修憲者對此有何說明,但據說是因為當時之立法委員之名額為164人,因該次修憲時,省政府被虛級化,省議員不再選舉(增修條文第九條)61位省議員在任期屆滿後將面臨失業,因此將立法委員之名額增加61名,因而得到225之數字。果如此,吾人實不得不佩服當時國大代表諸公的創作能力,但也不得不認為這種態度對憲政之尊嚴實有莫大之損傷。(6)

立法委員名額與國家人口之比率究竟如何才適當並無定論。但目前九萬七千比一的比率與他國相比顯然過低,也就是說立法委員之名額過多。由於人數太多,其中不乏濫芋充數者,這些濫芋充數的立委無能善盡立委問政之責,為求向選民表現爭取連任,只能到處做秀,在各種媒體發佈危言聳聽的言論,甚至在國會殿堂藉肢體或低俗的語言吸引社會的注意,問政品質備受社會詬病,甚至被指為是社會亂源。(7)

依據「少則精、多則濫」之原理,當前立法委員之名額太多,當選機會很大,有意參選之人數必多,其中自然難免摻雜素質不良之人士,甚至造成「劣幣驅逐良幣」的現象。如果名額減少,在僧多粥少、競爭激烈的情況下,選民較會精挑細選,素質不良之人士的當選機會自然會減少,因此我們認為立法委員之名額實有減少之必要。當然選舉制度與立法委員品質之篩選有極大之關係,此點留待下節討論。

立委的主要工作應是專心於立法院堛滌搰F(如審查法律案、預算案、國家重大政策和監督政府等等),其大部分的工作時間應花在閱讀文件、研究法案或政策、和參加立法院的會議上。立委人數的多寡固與議事效率和品質良窳無必然之關係,但人數越多立委越容易在議會堬V水摸魚,選民(或國會評鑑專業團體)也較難評鑑立委的問政表現。目前在台灣的立委的「表現」往往不是問政,而是透過立法院的「國事論壇」做個人秀,以各種花招(如貼大字報、謾罵、造謠、打油詩、唱歌、推擠、打群架等等)在媒體上曝光,和做所謂的「選民服務」。

或謂立委人數越多越能服務選民,事實上正好相反。在人數太多、又缺乏問政能力的情況下,立委為求選票將大部分時間用於所謂的「服務選民」,這些服務通常是替選民「買票」(買機票、車票等等),向司法機關保釋,向政府機關關說等等。這些服務本是選民的需要原無可厚非,但不應是立委的主要工作。這些工作應由相關政府機關來處理,立法委員的工作重點應在「立法和監督」,而不在「服務」。政府對人民之服務工作宜由行政部門擔任,而不是由立法部門擔任。如果立法部門善盡立法和監督行政部門的責任,行政部門對人民服務的品質自然會提高,而不是本末倒置,捨政府行政部門而由立法部門來擔任服務工作。即使有必要做「選民服務」也宜由立委助理來擔任,而不是立委本人。

在第四次修憲之前,立委人數只有160多人,目前的人數有225人,但立法院的問政效率和品質不增反減,足見225人是超額、是浪費的。「天下雜誌」最近所做的民調顯示,民間對立法院改革的期盼甚殷,對立委人數過多、問政品質不佳、議事效能不彰、及亂象頻繁之現象深痛惡絕。(8) 去年十二月一日,張學舜、王幸男等多位立委共同召開「立法院塑身運動」記者會,指出當立委強烈要求中央政府行政部門人事費用精簡、組織層級瘦身、「政府再造」之際,同屬中央政府的立法部門亦應效尤,他們要求立委人數減半,預計可替政府每年省下四十四億元的經費。這個節省對日益拮据的國庫應不無小補。(9)

 

現行立委選舉制度的缺點

 

        除了立委人數過多會減少立委的品質之外,上面提到,選舉制度與立委個人的素質和立院集體的品質有密切之關係。我國目前的選舉制度採「區域」與「全國不分區」的混合制。區域方面有168席,採「一區多席」(又稱複數選區或中選區 Multiple members constituency)、單記非讓渡投票法(Single non-transferable vote, SNTV)。「不分區」方面有57席,採一票制,即以分區之投票結果計算政黨所得之席次,依照各政黨所提出之名單決定當選人,政黨分席門檻為5%(10)

        在民主國家中,我國是目前世界上唯一採用「一區多席」的制度的國家。這種制度的缺點很多,常被指出的有:

        () 對大黨有利,使其所得席次比率大於其總得票率; 相反地,對小黨不利,使其所得席次比率小於其總得票率。() 由於一區多席,提名人數與配票精準相當重要,在此情況下,選舉重戰略而非民意,且對執政黨有利,因其組織較嚴密,提名或配票較反對黨犯錯之機會較小。() 由於一區多席,政黨為求最大之勝利必提名多人(視席位而定),通常會在初選階段造成激烈的競爭,助長派系的形成,而在大選時也是各政黨在現有的市場佔有量內互相競爭,而非政黨之間的競爭。() 買票容易滋生,因一個候選人只須在其選區內獲得一定比例(1/x+1)的票數(一般是在5-7%),即可當選,有心人容易在同一大選區內四處買票,不易引起其他候選人的注意,票源不衝突的候選人,也不在意他人買票,助長賄選之風。(11)

        除此之外,這種制度就立法院的品質而言,也有如下的缺點:

() 如上述,一個候選人只須在其選區內獲得一定比例的票數,即可當選,過度強調個人的角色,政黨幾無重要性可言,造成立院政黨黨紀鬆弛,立委結黨營私,同時也較易導致無黨籍人士進入立法院,不利於建立健全的政黨政治體制。() 在較大(即席次較多)的選區,因候選人只須在其選區內獲得一定比例的票數,只要有一定的支持群即可當選,容易產生素質不良、特殊背景的當選人(如知名藝人、黑道人物、財團金牛、地方角頭、家族勢力等等)() 候選人固然與他黨競爭,實際上與本黨候選人之競爭尤甚,選舉之恩怨情仇帶入立法院,從而影響議事效率。() 由於一區多席,立法委員個人在選區內的政治責任較為模糊,選民較難評鑑他們對選區選民的貢獻。(12)

至於「全國不分區」的設計,對當時執政的國民黨而言,是一箭雙鵰的做法,一方面可鼓勵各政黨提拔未必適應台灣選舉文化、財力不足、缺乏選舉性向的學者專家參與立法工作,另一方面可滿足其尚有代表「自由地區」以外(即大陸地區)的立法委員的阿Q精神。(13)

我國的「全國不分區」立委即是「政黨比例代表制」(Proportional Representation, PR)。政黨比例代表制被世界各國廣泛地採用,其功能在於解決政黨得票數和所得席次形成比例不均衡的現象,並有助於政黨提名時兼顧社會各階層的代表性,適度保障婦女或弱勢團體的參政權,和提供學者專家參與立法工作,提高立法品質。採取全面政黨比例代表制的國家大都在歐洲(如以色列、荷蘭、瑞士、瑞典、奧地利、比利時、挪威、丹麥等,另有德國形式上是單一選區與政黨比例代表制混合,但實際上是全面政黨比例代表制)。此種制度有保護小黨和少數族群的效果,因此常常造成多黨的體制,政府的組成往往需要政黨聯合,政局也因而不穩定。(14)

我國的「全國不分區」制度有幾個特色: 第一,它占立院總席次尚不及四分之一(18%)。第二,它將全國視為一個選區,即以各個政黨所有區域候選人累計的得票總數為準分配「全國不分區」席位。第三,政黨分配席位的門檻偏高(5%)。第四,選民對政黨所提出對候選人名單毫無置喙之地(即所謂的「封閉式名單」Closed list)。這幾個特色造成下列幾個結果:

第一,由於所占的數量太少,無法真正達到彌補「區域立委」得票率與得席率比例性偏差(Disproportionality)的效果。(15) 由於跨越分席門檻偏高(5%),它也未能達到保障小黨和少數族群的目的。(16)

第二,選民無法根據政黨的提名單(包括候選人的條件和排名的順序)直接以選票表達立場。在這種設計下,當選民屬意某黨的區域候選人,但不滿意該黨的不分區名單時,如是會導致投票人無奈地把選票投給他()喜歡或不喜歡的區域候選人,降低不分區立委的份量、角色、和功能,且對政黨或區域候選人不盡公平,並無法從選舉結果看出民意的取向。

第三,基於「政黨在區域選舉得票數越高,獲不分區立委名額越多」的原理,這種設計極易造成政黨過於偏重區域候選人的提名,而把不分區立委當做派系妥協和酬庸的工具,而少顧慮到社會及選民的反映。

以上是制度面的缺失,實際運作上又是如何? 吳東野教授就最近三屆立委的選舉所做的研究得到幾個結論:

() 各政黨提名的不分區立委中,學者專家所佔的比率甚低,僅是點綴性質。() 專業取向的人士(如醫生、律師、科技人才、財經專家等等)未成為各政黨提名的優先考慮對象。() 兩大黨(國民黨和民進黨)提名的不分區立委多具地方派系、家族企業或特定財團支持的背景,尤其是國民黨。民進黨提名不分區立委雖然分為政治、學者專家、和弱勢三組,實際上都有濃厚的派系屬性。(17)

 

立委選舉制度的改革

 

      第一次修憲增修條文第二條規定「自由地區」每省、直轄市各二人,但其人口逾二十萬人者,每增加十萬人增一人; 逾一百萬人者,每增加二十萬人增一人,另有僑民六人,全國不分區三十人。這些數字都無學理的根據,也不符合「票票等值」的原理。第四次修憲增修條文第四條將立法委員的名額固定為225(自由地區」直轄市、縣市168人,原住民8人,僑民8人,全國不分區41)則完全是政治權宜,同樣沒有憲法上或政治學上的原理原則可尋。

立法委員的名額固然不能太少,以致失去代表人民的功能。但是名額太多易產生濫竽充數、浪費國庫、和議事效率不彰的弊端。衡諸世界民主國家的情況,以每二十萬人口產生一名立法委員應屬合理。依此計算,台灣現有人口約二千三百萬,可有115名立法委員,此與最近有些立委主動發起的「立委減半」的運動的數字巧合。不過吾人認為,立法委員之名額不宜固定,以致無法隨人口之增加而失其代表性。  

在立委選舉制度方面,多年來國內政治學者,不問其政黨屬性,皆主張現有之「區域」立委選舉將「一區多席」(複數選區)改為「一區一席」(即單一選區 Single member constituency),以簡單多數(或稱相對多數Plurality)決定勝選,也就是由選區得票最高者當選(又稱「先馳得點制」First past the post)(18) 這是美國、英國、法國、加拿大、澳大利亞、新加坡等國家所採取的制度。這種制度有助長大黨的趨勢,對民意的變動相當敏感,代議士必須與選區選民保持密切關係,其政治責任相當明確。另一方面,單一選區制對小黨不利(但不一定不利於少數族群)。但這種制度可以減少、甚至去除上述「複數選區」的缺點。(19)

為了彌補單一選區制對小黨不利的缺點,並且為兼顧政黨比例制的優點,同時也能兼顧適度保障婦女或弱勢團體和提供專家學者參與立法工作,吾人主張將「全國不分區」名額提高。現行憲法「全國不分區」固定為41(佔立委總額18%)毫無學理的根據,也低於世界各國採政黨比例制國家的比例。這麼低的比例根本無法達到政黨比例代表制的本旨,也無法得到它對民主發展和政黨政治的益處。因此吾人主張將比例提高到總數的一半。(20)

同時為使選民能有機會選人和選黨,並為改善目前一票制的「不分區」立委計票分配方式所造成的提名陋習和對此制原旨的扭曲,宜將一票制改為兩票制,一票選「區域」選區的候選人,另一票選政黨所提出的「不分區」名單。同時為了不太複雜造成選民的困惑,名單可先採「封閉式」,實行一或兩次之後再視其效果決定是否改採「開放式」(Open list)(21)

分配席次的門檻不宜過低,目前的5%暫可維持。(22) 實行兩票制後,「超選區層次議席」(Additional member system)或「補償性議席」(Supplementary seats system),吾人認為採用日本的「並立制」(Parallel seats)較採用德國的「聯立制」(bonus seats)為妥,蓋德國的「聯立制」會成為實質上的完全政黨比例代表制。(23)

如將立委總額減為115人,「分區」與「不分區」各半,則「分區」將是58席,「不分區」將是57席。僑民常年居住國外,既不繳納賦稅,又不必受國內法律之規範,設立僑民立委實屬無稽,應予廢除。(24)

「分區」方面,將全國劃分為58選區,原則上每一選區約為四十萬人口。目前我國之選區以行政區為本,改制後必要重新劃分「選舉區」(Constituencies)。「不分區」方面,設立原住民、婦女、及弱勢團體保障名額。如何劃分「選舉區」和訂定各類保障名額既是一個很技術性,也是很政治性的問題,篇幅所限無法在此詳述,恐需另文論述。

 

選舉制度改革的困難

 

Taagepera Shuggart指出,從民主制度的觀點,有下列情況的選舉制度可以進行改革: (25)

第一,現有的選制太複雜,使選民看不出其基本的機制;

第二,選民的偏好被扭曲,例如政黨所獲得的席次超出其所獲得的選票,甚至於選票增加而席次反而減少。

第三,選制過度複敏感,少數選民的偏好變動會造成席次的大幅變動。

第四,選制過於遲鈍,無法反映政黨得票率的差別。

台灣目前的選制雖然是世界獨一無二的,其缺點有如上述,但以上列的四個情況而言尚未達到不可容忍的地步,台灣的選民對選制也沒有太多的認識和關心,因此到目前為止都還未造成改革選制的強大壓力。改革之聲最先倒是來自國民黨。

國民黨雖是目前選制的獲利者,不管是從席次與選區的比率、組織配票能力、買票方便安全等角度來看都是如此。但「複數選區」選制所促使的黨內派系之爭,尤其是非主流與地方派系結盟反撲中央,亟思引進「單一選區」選制,期能使黨中央繼續掌握選舉提名,控制黨員。

民進黨在一九八六年成立之後雖然成長迅速,但整個政黨而言一向還是小黨心態,相信在目前「複數選區」選制之下,能靠蒐集游離票而得到一些席次,選區席次越小對它越不利。此外,民進黨的政治人物誤以為「單一選區」選制更容易買票,因此並不支持選制改革。

從國民黨出走的新黨或親民黨既然還是小黨,對目前的選制當然認為對它們有利,但由於此兩黨的選民都還集中在厭會區或眷區,「單一選區」仍能反映其實力,因此並不強烈反對引進「單一選區」選制。

選制的改革原本就有根本的困難。施正鋒教授曾根據ReeveWare 兩人的研究歸納出七種選制改變不易的原因: (26)

(1)    選民或政治人物對選制不甚了解;

(2)    受限於憲法規範,使選制的變動不易;

(3)    想要更改遊戲規則的人沒有能力主導;

(4)    既得利益者不願自廢武功;

(5)    怕選制改革會有預期不到的結果;

(6)    怕對方推動選制改革暗藏陰謀而不願上當;

(7)    由於各方人馬為了自肥而想盡辦法使改革對自己有利,並了避免衝突,大家都不要想變動制度。

以上這些原因也都存在於台灣,所以台灣選制的改革絕非易事。尤其立法院選制的改革,不但涉及選舉法令的修改,而且涉及到修憲的問題。現行憲法規定修憲要由立法院提議,經國民大會通過。目前執政的民進黨在立法院和國民大會都是少數黨。所以在修憲和修法層面厭是極為困難的問題。

但是一旦改革的壓力形成之後也會有改革的契機,修憲和修法都能迎刃而解。政治學者曾從各國的情況尋找出這些契機。Scarrow Thelen/ Steinmo提出了四種情況: (1) 政治或經濟環境的大變動; (2) 政治生態的變動; (3) 參與者(actors)目的的變動; (4) 參與者因其他的變動而調整。(27) Dunleavy /Margetts 認為在重大政治危機(如革命、戰爭、內亂、外患)出現時是選制改革的契機。(28) Geddes 指出在民主轉型之時政治體系和政黨體系都有相當高的流動性,也是制度變革的契機。(29)

台灣目前的情況屬於一種重大的政治生態的改變,執政五十多年的國民黨被民進黨取代,民進黨新手上任搖擺不定,國民黨面臨四分五裂,新黨和親民黨黨性未定,這些現象使選民對目前的政治和經濟環境產生很大的不滿情緒。這種情況也符合上述選制改革的契機,如果社會上關心國家發展的社運、政治、和學術團體能善用民氣,大力推動選制改革,未必沒有達成台灣選制改革的希望。

「立委減半」的運動是一個簡單易懂的觀念和口號,猶如一九九○年代初期所提出的「國會全面改選」和「總統直選」口號,所以它是一個推動台灣選制改革很恰當的切入點,吾人可從此開始推動。

 

註解

 

1.         「中華民國憲法」原文第64條。

2.         19541 29日大法官會議第三十一號解釋。

3.         所謂「自由地區」增修條文並未闡明,一般了解系指「中華民國」政府所統治的台灣、澎湖,金門、和馬祖。

4.         以上數字均根據「中華民國」內政部統計提要。

5.         以上數字係根據「2000 世界年鑑」(台北: 中央通訊社,1999)

6.         另有一說是,當時國民黨提議200人,民進黨提議250人,新黨提議200人,在三黨協商後定為225人,但各黨對所提出的數目均未作說明。

7.         報章就此點之報導甚多,如「新台灣新聞周刊」第246(2000.12.7-12.13) 與第250(2001.1.7-1.13),及「新新聞周刊」第718(2000.12.7-12.13)

8.         「天下雜誌」<2001國情調查>之民調顯示63%民眾不信任立委能代表人民問政。誰是台灣的亂源?” 認為是「泛國民黨系」有33.7%,「所有立委」22.5%,「阿扁總統」13.5%,「媒體」12.8%,「親民黨」11%,「民進黨」6.3%  如何解決亂源?” 認為是「立委減半」45.7%,「立委閉嘴」18.7%,「媒體閉嘴」14.9%,「制憲」10.5%,「修憲」6%,「中國閉嘴」3.8%

9.         「中國時報」2000.12.2

10.     參閱「中央公職人員選舉法」。

11.     有關選舉制度的中、外文著作甚多,參閱施正鋒 <當代政治分析>13章「選舉制度及其影響」第139-150 (台北:前衛出版社,1998); 王業立<我國選舉制度的政治影響> (台北:五南公司,1996); 吳文程 <政黨與選舉概論> (台北:五南公司,1996); 雷競旋 <選舉制度> (台北: 洞察出版社,1989); Douglas Rae THE POLITICAL CONSEQUENCES OF ELECTORAL LAWS (Conn.: Yale University Press, 1967); Bernard Grofman and Arend Lijphart, eds. ELECTORAL LAWS AND THEIR POLITICAL CONSEQUENCES (New York: Agathon, 1986); Arend Lijphart and Bernard Grofman, eds. CHOOSING AN ELECTORAL SYSTEMS: ISSUES AND ALTERNATIVES (New York: Praeger, 1984); Rein Taagepera and Mathew S. Shugart, SEATS AND VOTES: THE EFFECTS AND DETERMINANTS OF ELECTORAL SYSTEMS (Conn.: Yale University Press, 1989): Andrew Reeves and Alan Ware, ELECTORAL SYSTEMS: A COMPARATIVE AND THEORETICAL INTRODUCTION (London: Routledge, 1992); David M. Farrell, COMPARING ELECTORAL SYSTEMS (London:Prentice Hall, 1997).

12.     上列中文著作中亦多談及「複數選區」在台灣所造成之影響。

13.     齊光裕提出「全國不分區」設計的兩點意義: 「一方面對國家未統一之事實下,又能兼顧省籍代表性,有其政治價值。另一方面可改善民主政治往往形成富人政治的弊端,透過全國不分區代表可拔擢各個政黨有才無財的優秀精英參政」。齊光裕 <中華民國的政治發展> (台北:揚智,1996),第701頁。

14.     同註11

15.     參閱 Eric Moon, “Single Non-Transferable Vote Methods in Taiwan in 1996: Effects of an Electoral System,” ASIAN SURVEY (Vol. 37, No. 7), pp. 652-68.

16.     在台灣正式註冊的政黨近一百個,但能超過此門檻的只有三黨,即國民黨、民進黨、和新黨。親民黨尚未正式參與選舉,但應有超越門檻之實力。

17.     吳東野 「我國立法院不分區委員制度之研究」<選舉研究> (第六卷第一期第143-174頁。

18.     一九九六年十二月的「國家發展會議」也有如此的共識:「成立跨黨派小組研議中央民意代表選舉制度採單一選區制與比例代表制二者混合的兩票制之具體內容」。

19.     同註11

20.     各國之政黨比例代表制之比率如下: 南韓25%,義大利25%,日本40%,紐西蘭47%,德國50%,俄羅斯50%。參閱施正鋒(同註11),第142頁。

21.     所謂「封閉式」是指選民只能投票給各個政黨,不能在各政黨的名單中選擇各別的候選人。所謂「開放式」是指選民能在各個政黨名單中,甚至不同政黨名單中挑選一位或多位候選人。

22.     各國門檻之規定如下: 德國5% 或分區得三席以上,紐西蘭5%或分區得一席以上,南韓分區得五席以上,日本2%或分區得二席以上,義大利4%,匈牙利5%,俄羅斯5%。參閱王業立(同註11),第42頁。

23.     所謂「超選區層次議席」(Additional member system)是指各選區中因政黨得票未達當選基數而剩餘的席次。所謂「補償性議席」(Supplementary seats system)是指在各選區應選名額之外,在更大區域或全國為範圍所設立的席次,以平衡在選區中可能出現的「比例性偏差」。「聯立制」是以各政黨的總得票率為準,來決定各政黨應得的總席次。「並立制」是各政黨依其政黨得票率來分配不分區的名額,與各政黨在區域中已當選的席次多寡無關。

24.     世界各國之例,允許僑民投票者有之,但無僑民國會議員。

25.     Taagepera and Shugart, 同註11

26.     參閱施正鋒「選舉制度興革的概念架構」<台灣政治建構> (台北: 前衛,1999),第204; Reeve and Ware (同註11); Pippa Norris, “Choosing Electoral Systems: Proportional, Majoritarian and Mixed Systems,” INTERNATIONAL POLITICAL SCIENCE REVIEW (Vol. 16, No. 1), pp. 3-8

27.     Susan Scarrow, “Party Competition and Institutional Change: The Expansion of Direct Democracy in Germany,” PARTY POLITICS (Vol. 3, No. 4), pp. 451-72; Kathleen Thelen and Sven Steinmo, “Historical Institutionalism in Comparative Politics,” in S. Steinmo, K. Thelen and Frank Longstreth, eds. STRUCTURING POLITICS: HISTORICAL INSTITUTIONALISM IN COMPARATIVE ANALYSIS (Cambridge: Cambridge University Press, 1992)

28.     Patrick Dunleavy and Helen Margetts, “Understanding the Dynamics of Electoral Reform,” INTERNATIONAL POLITICAL SCIENCE REVIEW (Vol. 16, No. 1), pp. 9-29

29.     Baraba Geddes, “Initiation of New Democratic Institutions in Eastern Europe and Latin America,” in Arend Lijphart and Carlos Waisman, eds. INSTITUTIONAL DESIGN IN NEW DEMOCRACIES: EUROPE AND LATIN AMERICA (Colo.: Westview Press, 1996), pp. 15-41