台灣立法院選舉制度改革的可行性

— 制度比較和政治生態觀點

許主峰

社會立法運動聯盟秘書長、全民終身教育發展協會理事長

一、 台灣政治環境變遷與立法院

民進黨首任黨主席江鵬堅曾經出書：「以選票代替子彈」，標舉台灣政治發展，隨著開放黨禁，正堂堂進入一個以民主選舉的方式，來取得政權的新時代 。選舉已成為一種普世公認的民主形式，除了少數共產國家之外，幾乎均不敢違逆，但是表面上民主的選舉制度，由於遊戲規則的設計和運作生態，常常產生發展出不同的軌道。

鑑於立法院整體的問政形象不佳，加上總統上任之後政爭紛紛擾攘，甚至被民眾視為最大亂源，讓選民失望，台灣教授協會去年底與台灣法學會、環保聯盟、教師聯盟、基督教長老教會、醫界聯盟、新女性聯合會、台灣婦女成長中心等社會團體等共同發起一項「立委減半大遊行」，活動的訴求為：「立委減半，國家不亂」、「立委減一半， 國庫才不散」，認為改革國會亂象，提升國會問政品質的行動，就從立委減半開始。 此外也主張： 配套的選舉制度應採單一選區一席制（一區只產生一席），及兩票制（一票投區域立委，一票投參選之政黨），如此引導立委專注國政及立法工作，才能建立優質的國會及民主政治。這項遊行獲得上萬人上街頭支持，可見台灣社會對立法院改弦更張的殷切期待。畢竟民主憲政的發展需要有運作性的制度配合，才能演練出趨向成熟的文化。因此筱關台灣民主化的國會選舉制度，就值得我們作深度的探討和理性的規劃。 本文僅從立委席次和投票制度這兩項議題，以各國國會選舉制度，作比較、評議。

I. 台灣政治環境變遷與立法院

新世紀開啟以來台灣隨著總統職權政黨輪替，新政府面臨在野聯盟立法院的強勢監督，在政策制定、黨團協商和競選諾言的貫徹上顯得黨左支右絀窮於應付；加上面臨國內股市及整體經濟景氣持續低迷，政治高層無暇提出較具前瞻性的理念，台灣社會瀰漫著一股對政治亂局的厭惡氣氛。中央與各級行政官員，積極的讓自己表現稱職；也嘗試提出「掃除黑金」、「綠色矽島」、「希望就業工程」、「經濟發展優先」等政策口號，但是面對媒體嗜血般的追逐熱門議題與政治誹聞，和國民黨、親民黨、新黨和部份無黨籍立委，透過去年底以來「84勞動工時案」、「預算刪減案」、「罷免總統提案」，和今年「核四續建決議案」一系列的結盟、施壓，形成一與執政黨政府強勢對立的「在野聯盟」之全面性挑戰。在這一連串的嘗試結盟與妥協的過程中，理念堅持與專業辯論的施政風格，無法彰顯，反而是少數精英的政治交換，成為台灣現階段國會政治操作定的主要模式。

一般論者以為，當前政治亂象之成因和解決之道有二：

一、「少數政府」應分享行政權。 認為 陳水扁總統以近百分四十之得票率，贏得政權，是少數執政 ，應將行政院長（閣揆）之人選，透過多數在野黨之協商同意，甚至讓出幾個部會之首長，以求府院之和諧。

二、總統府與行政院以更靈活的運用政策結盟。 認為 陳總統過去一年來出現的施政弱點是：缺乏「政策聯盟」的溝通整合策略，所以運作「議題結盟」或是拉攏有實力的「政團長期合作」，整合成一柔性的執政聯盟。

三、國會選舉制度應進一步改革。 台灣目前是全世界唯一仍援用大選區制的國家，這種選制一方面選舉耗費不貲；一方面促成同黨派系競爭和配票。選舉的結果也不會因為執政黨候選人各選區得票是多數，而總席次過半，而有利於既成的政治勢力。若將立委選舉改為單一選舉區相關制度和調整與總統同步改選日期，將有助於同時以新的政治佈局，反應較新的民意。

第一種論點是目前「在野聯盟」團結策略的理論基礎；第二種論點是動態政治的操作，本文主題茲不論述。第三種論點則牽涉到制度面之改革，需要從演變系絡(Context)，和配合政治生態來瞭解。

II. 台灣立委選舉制度的演變系絡

甲、 立法委員席次逐年增加

國民黨撤退到台灣之後1947,12,25宣布開始實施法「中華民國憲法」。1948年選出行憲第一屆立法委員七百六十人，選出孫科、陳立夫為正副院長，至五月十八日中華民國立法院第一屆第一會期第一次會議正式開議。立法院設二十一個常設委員會開始運作。

1950年初，國民黨撤退到台灣之後，立法院隨即遷台；1950,2,24日假台北市中山堂舉行會議，與會委員約三百八十餘人。其後並通過修改立法院組織法，重新運作。1960年起，立法院遷入中山南路現址，並逐漸發展至今日具有議場、群賢樓、中興樓之規模。立委席次則隨著政局變遷，從減縮到重新擴編直到目前二二五席的龐大規模。

國民黨在大陸選出第一屆立法委員的任期，應於民國1951,5月期滿，因無法「在全中國」依法辦理第二屆選舉，於是依司法院大法官釋字第三十一號解釋，凍結憲法第六十四條，讓第一屆立委「延任」繼續行使職權。延任18年（等於七屆未改選）之後，其間曾於民國1969年依「動員戡亂時期臨時條款」增補選出十一位立法委員，與第一屆立法委員共同行使職權。1972年再依修正後之動員戡亂時期臨時條款，選出五十一名三年一任，定期改選之增額立法委員，為立法院注入新血輪。

1978年的選舉因中美斷交而中止，及至198 0年始予恢復，並依動員戡亂時期公職人員選舉罷免法規定，擴增為九十七人。至1989年國會全面改選，選出之增額立法委員總數為一百三十名。1992年第二屆立委改選增為一百六十一席；1995年第三屆立委改選增為一百六十八席；1998年底第四屆立委改選，朝野協商配合凍省，為省議員和國代，提供轉換跑道之空間，擴增立委席次，增為二百二十五席。可見台灣國會制度背負著大中國憲法部份條文”暫不適用”（第64條等，見附註）和屈就黨派利益協商等（見表一 歷年來立法院席次的變化），使得問題層出不窮。 （表一） 歷年來立法院席次的變化 許主峰製表

年度	事件	立法院席次
1948年	「中華民國憲」。1948年選出行憲第一屆立法委員。	立法委員七百六十人
1950年	立法院遷台1950,2,24假台北市中山堂舉行會議	立法委員報到約三百八十餘人
1951~1968年	1951,5月期滿，因無法「在中國」依法辦理第二屆選舉，於是依司法院大法官釋字第三十一號解釋讓第一屆立委「延任」繼續行使職權。	因「老立委」隨年齡老化人數遞減，立法委員逐日減少。
1969年	1969年依「動員戡亂時期臨時條款」通過增補選立委條款	通過增補選出十一位立法委員，與第一屆立法委員，共同行使職權。
1972年	1972年再依修正後之動員戡亂時期臨時條款，選出定期改選之增額立法委員。	再依修正後之動員戡亂時期臨時條款，選出五十一名三年一任，定期改選之增額立法委員。
1978年	1978年的立法委員選舉因中美斷交而中止	立委延任一年
1980年底	1980年始予恢復公職人員選舉（依動員戡亂時期公職人員選舉罷免法規定）	增額立法委員擴增為79席
1989年底	舉辦第一屆增額立法委員選舉（國會全面改選）	（第一屆增額立委130席）
1992年底	舉辦第二屆立法委員選舉	（第二屆立委161席）
1994年底	舉辦第一屆省長選舉(省議員亦延任一年合併改選)	宋楚瑜當選省長
1995年底	舉辦第三屆立法委員選舉	（第三屆立委168席）
1996年3月	第一次總統直選	國民黨李登輝當選
1998年底	舉辦第四屆立法委員選舉（配合凍省，擴增立委席次，為省議員提供轉換跑道之空間）	（第四屆立委擴增為225席）
2000年3月	第二次總統直選總統選舉	民進黨陳水扁當選

乙、國會改選與台灣的政黨政治生態

台灣在海內外民主潮流的激盪下，1991,12,31第一屆老立委依司法院大法官釋字第二六一號解釋之意旨辦理退職，由一百三十位增額立法委員，代表「新國會」，行使立法權，是為台灣民主改革的一個重要階段。1992,12月依憲法增修條文選出一百六十一位第二屆立法委員；1995,12月選出一百六十四位第三屆立法委員，台灣的民主政治開始逐漸步入常軌。

台灣自從增額立委選舉以來，立委選舉採大選區制(複數選舉區單一選票制)，六零年代以前，立委選區動輒橫跨數縣市（如北縣宜蘭縣基隆；桃竹苗；雲嘉南等）; 解嚴國會全面改選之後，才逐步漸縮為中選區（但是平均一個選區應選7~9席次，仍算大選區）。

大選區制配合採行「政黨比例代表制」，雖然給與政黨分配籌碼，卻也令原來朝野抗爭之態勢，產生結構性的變化, 各黨黨內初選制度和配票競爭,使得敵對政黨的對立局面,從實質轉為形式, 政黨秩序逐漸鬆弛。

因此可見，現行之選舉規則似乎鼓勵政黨不斷重整，和發展黨內派系，將台灣政治場域開始帶入多元抗衡的局面。許多小黨或邊陲勢力為贏得（共享）資源，制度上被鼓勵選前結盟為黨團，共同登記，以爭逐全國不分區分配席次，和取得政黨補助款。面對數量上不斷擴充(225席),結構上卻日益"部落化"、派系化的國會，加上總統、院轄市長以及立法委員的任期、選舉的時間不一致，任何總統當選人無法確保能扭轉國會的少數席次為多數。即使該執政黨過半數，也需花費心力，從事派系整合，這也真實的反應在陳水扁總統的黨內外決策環境。

當然也有些學者持不同論點認為台灣國會規模不算太大、席次減少亦非必然能改變黑金、家族結構和提昇問政品質。立委人數二百二十五人比較其他先進民主國家來說，是一個不多不少，甚至於是偏少的數目，各方數字解讀各有不同。 特別是認為立委人數低於一百五十人的制度性風險太大。如果立委人數減半，則院會出席人數不到六十人就可決定法律及預算案，每一政黨所屬立委大約十幾二十人就可決定國家政策，風險未免太高。屆時立院有委員會每會委員將只有十人不到，五人出席就可開會，三人就可以做成決議。寡頭決策的機制，可能的風險不言可喻。（彭錦鵬 2000）

選舉制度要言之，就是決定何人可以合法化掌權的選舉規則。不同的選舉制度，可能造成不同的當選結果，更會影響到候選人的參選動機、競選方式、選舉策略、選民的投票行為，甚至形塑出不同類型的政黨制度，並且形成與行政院總統府的權力態勢。對未來台灣的民主政治相當重要。

二、世界主要國家制度與趨勢

我國國會改革之標的包括： 席次減少、單一選區兩票制、國會議事倫理、陽光法案等議題，目前國會議事倫理、陽光法案等已經「國會五法案」的立法有了法源。而我們先就選區與投票制，將台灣與世界主要國家之國會選舉制度作比較。

台灣所採取的單記非讓渡投票制(即單記複席制（multi-member district, single non-transferable vote，簡稱sntv）時，可以發現，其主要的特色之一便是在選票與席次的轉化有相當的比例性、有利少數意見的表達（或是減少死票的產生），以及選民與代表之間建立直接的關連性，這些特性大致上融合了多數代表制與比例代表制的優點，再加上新設置的全國不分區政黨名單比例代表制，更有利於表達出選舉制度產生代表的制度性功能。)，目前已成為全世界「絕無僅有」的一種制度，近年來學界對我國目前民意代表所採行的選舉制度之弊端，時有針貶，特別是從前和我國相同的韓國與日本，也分別在1988和1994年改革採取新的選舉制度。（林明勇）

筆者三年前（1998）亦曾參加立法院內政委員會與中央選舉委員會合開的諮詢會，與會專家多數主張改為小選區兩票制（與德國近似），但是當時各黨黨團對選制根本的變革，不感興趣，後來中選會亦僅就幾個超級大選區作點劃分（如台北縣27席,劃分成3選區）就結束該階段的改革。選舉制度對於選舉結果來說是個相當關鍵的變數，台灣的選舉制度事實上也形塑了特殊的政治文化，值得研究。茲就各國的選舉制度做一比例，並列出其優劣得失，方便與我國的選舉制度作對照：

I. 多數代表制

1. 單一選區相對多數制：

此種選舉制度被稱為「領先者當選制」，在應選名額為一名的單一選區下，眾多候選人當中，以得票最高者(得票不一定過半)當選。英、美、加等國的參眾院國會議員選舉，皆是採行此種制度，目前我國各級民選政府首長選舉亦是。

2. 單一選區絕對多數 制：

設計的宗旨，是希望當選者的票數能夠過半數，而當中亦有設計的選擇投票制（例如澳洲眾議員選舉採行之），或可稱做偏好投票制。投票時，選民可依自己的偏好，將候選人排列順序，勾選選票。開票時，如果有候選人得到超過有效選票半數以上的「第一偏好票」，則該候選人即可當選；如果沒有任何候選人獲得的「第一偏好票」超過半數，則將獲得「第一偏好票」最少的候選人刪除，並將這些選票依照選票上的「第二偏好」，分別加計給其他候選人。這種選票轉移的過程持續進行，直到出現獲得過半數的候選人為止。

3.單一選區絕對多數 —兩輪決選制：

此制設計的目的，和前者相同，希望避免選出「少數代表」，發生代表性不足的問題，在第一輪投票後，如果有候選人已經獲得過半數的選票，則該候選人即已獲勝，無須進行第二輪投票；但是如果沒有任何候選人獲得過半數的選票，則在第一輪投票中，獲得最高票的兩位候選人將要進行第二輪的決選。在第二輪投票中，由於是屬於候選人只有兩位的簡單多數決，獲勝者必然是得到半數以上的有效選票而當選。

法國是採用兩輪決選制最有名的國家，該國的總統自1965年以來一直是使用此種選舉規則，每一次都是在第二輪投票後才決定出勝負，並且有兩次還出現第一輪的領先者卻在第二輪投票後落敗的結果。除了法國外，大多數的拉丁美洲國家、俄羅斯、波蘭、芬蘭的總統選舉也是採行兩輪決選制。此外，我國立法院長的選舉亦屬之。

但要值得注意的是，法國國會議員選舉的投票制和總統不同，第一輪投票無人超過半數，則得票率超過12.5%的候選人皆有資格參加七天後所舉行的第二輪投票，因此有資格參加第二輪選舉的候選人可能不只兩人，所以法國國會議員的第二輪投票，事實上乃屬相對多數決。

4.複數選區單記非讓渡投票制：

係我國目前的各級民意代表選舉之制度。 此制係指在複數選區中，不論應選名額為若干，每位選民均「只能投一票」的選舉規則，之所以被稱做「非讓渡投票」，主要係指不管候選人得到多少選票，均不能將多餘的選票移轉或讓渡給其他候選人，以有別於愛爾蘭、馬爾他所實行的「單記可讓渡投票」。由於此制的選區越大，所能反映出來的席次比例性愈高（即合理反映出各政黨應有的實力），而它的席次比例性較單一選區相對多數制高，但仍然不如比例代表制[1]。

5.連記投票法：

可分為全額連記和限制連記兩種，全額連記制法指在複數選區當中，應選名額為幾名，每位選民就可投幾票的選舉方式，而全額連記法當中又有一種變體，稱為累積投票制，此制在投票時，選民可以將選票平均分配給他所支持的幾位候選人，亦可以將選票集中投給一位或少數幾位候選人，也就是說，選民對於某一位候選人可以投兩票以上。

中國國民黨在十三全大會以前的中央委員選舉，採全額連記法，到了十四全大會時，因有部份黨代表批評全額連記法易造成當權派壟斷，所以自十四全開始，改採二分之一的限制連記法。

II. 比例代表制

比例代表制是目前普遍歐洲國家的選舉方式， 1899年比利時開始實行比例代表制，二次戰後，大多數的西歐國家都已改採比例代表制。

比例代表制，強調「比例代表性」，亦即希望各政黨在議會中所擁有的席位比例，應儘量符合各政黨在選舉中所得到的選票比例。比例代表制必須在複數選區下施行，並且在一般情形下，選區應選名額愈多，比例代表性愈佳。

1. 名單比例代表制：

又可分開放式或封閉式，開放式是指選民投票給某一個政黨，對於該政黨提名的候選人，依自己的偏好，將候選人排列順序，並標示於選票上。各政黨先依得票率分配席次，而當選順序則由選民偏好決定，從前的義大利就採取這種方式，不過由於同黨同志之間尚需爭取較優順位，不符合政黨政治的精神。

而封閉式則是指選民只能圈選政黨，不能決定候選人順序，封閉式當中又分公佈名單或不公佈名單兩種，公佈名單時可讓選民依此作為投票的參考，也許選民們在名單上看到屬意的候選人列名其中，因此而投票給該政黨。如果名單不公佈，選民就只能依據自己的政黨認同來投票，而候選人順位的決定完全是政黨的家務事，選民完全無從置喙。

2. 單記比例代表制（單記可讓渡投票制；STV）（Single Transferable Vote）

這是一套非常複雜的計算選票方式，世界上僅有愛爾蘭、馬爾他等少數國家採用而已，此制的投票方式，類似前述的選擇投票制，投票時，選民可依據自己的偏好，將候選人排列順序，並標示於選票上。所不同的是，選擇投票制是在單一選區中實施，此制則是在複數選區中實施，任何候選人得到的「第一偏好票」如果多於「族普基數」的票數，則該候選人即可當選。

如果已當選者所得的票數超出「族普基數」的部份，皆依照此種方式分配出去後，仍有剩餘議席，則將得到「第一偏好票」最少的候選人刪除，並將投給該名候選人所有的選票，依照比例分配給選票上的「第二偏好」並且尚未當選的候選人。如果此時有候選人的選票因而超過「族普基數」則亦可當選。如果還有議席尚未分配完畢，則將得到「第一偏好票」次少的候選人刪除，並將投給該名候選人所有的選票，依照比例分配給選票上的「第二偏好」並且尚未當選的候選人，以此類推，直到議席全部分配完畢為止。

3. 連立式補償制：

德國選舉制度屬之，德國的選舉制度是兩票制，選民在投票時有一票選候選人，另一票選政黨，在1949年至1955間，是採用兩票各自計算，各佔二分之一的方式，區域部份採單一選區相對多數制，比例代表則依各政黨得票比率分配，門檻規定為各政黨在任何一個單一選區中當選一席，或是在一邦獲得5%的選票。自1956年起，德國選舉制度改革，政黨門檻提高為全國百分之五或三席，投票的方法雖未改變，但計算議席的基礎改採「連立制」，換言之，是以第二票（政黨得票率）為準來決定各政黨應得的總席次，扣除掉各黨在單一選區中已當選的席次，再來分配政黨代表席次。所以嚴格說來，德國制的精神及內涵是以比例代表為準，不應該說是混合制，而紐西蘭也在1996年跟進，成為第二個採用連立制的國家。

III. 混合制（並立制）：

混合制的定義為，兼採上述兩大類（多數代表制與比例代表制）選舉制度而各佔應選總額的一部份，採行混合制的國家近些年來逐漸增加，似乎已成為世界潮流，而通常在區域代表部份是採行單一選區相對多數制。世界各國採行混合制的現況，資料如下：

（表三各國區域選舉與比例代表制席位分配）

國家	區域選舉與比例代表制席位分配	政黨分配門檻	選票制
台灣	225席： 1、區域176席單記非讓渡 2、僑選8席比例代表 3、全國不分區41席比例代表	5%	一票制
南韓	299席： 1、3/4（224 席）單一選區相對多數決 2、1/4（75席）比例代表	5席	一票制
日本	500席： 1、3/5（300席）單一選區相對多數決 （眾院） 2、2/5（200席）比例代表全國分11區	2%或1席	一票制
德國	656席： 1、1/2（328席）單一選區相對多數決 （眾院） 2、1/2（328席）比例代表	5%或3席	兩票制
紐西蘭	120席： 1、65席單一選區相對多數決 2、55席比例代表	5%或1席	兩票制
匈牙利	386席： 1、176席單一選區相對多數決 2、152席比例代表全國分20區 3、58席全國不分區比例代表	5%	一票制
俄羅斯	450席： 1、1/2（225席）單一選區相對多數決 2、1/2（225席）比例代表	5%	一票制
義大利	630席： 1、3/4（475席）單一選區相對多數決 （眾院） 2、1/4（155席）比例代表	4%	一票制

上述選舉制度對政黨政治影響如何呢？一般而言，選舉制度將導引政黨政治方發展的方向。法國政治學者杜佛傑(M.Duverger)年提出三大定律：（一）相對多數制傾向兩黨制。（二）比例代表制易導致許多相互獨立政黨的形成。（三）兩輪決選制易形成多黨聯盟。特別是台灣一方面想朝美國兩黨政治發展；一方面卻不願改採單一選區多數制「勝者全拿」的選制，才促使目前特殊政治生態的形成。（林明勇 1999）

三、選舉制度所發展的政治生態

如前章所述現行國會選舉制度，鼓勵政黨不斷重整，和發展黨內派系，將台灣政治導入多元抗衡的局面。特別是在野結盟和派系"部落化"，增加不少政府政策整合的成本。

台灣政治民主化過程當中，國會選舉制度改革的問題，向來是處於一個既熱門又曖昧的地位，主要是相較於其他憲政改革的項目而言，國會選舉制度改革議題所呈現出來的「急迫性」遠不及諸如「總統制/內閣制」、「廢省」或是「公投入憲」等議題，即使專家學者一再的提醒朝野黨派此項議題的重要性，所得到的總是一個似具體實模糊的回應。其次，即使各黨派，對現行國會選舉制度得出一個改革方向的共識時，卻受限於各黨派主要公職，擔憂制度修訂之後的不確定性後果，因而抱持著「如果會因選舉制度的修改而使對手獲得最大的利益，不如不要作任何修改」的態度，因而使得制度修改的具體行動無法進一步落實。（施正鋒 2000）

因此推動立法委員選舉制度的改革，推動上具有相當大的困難度，一方面也透露出各黨不願意真誠面對此一問題的心態，而後者對選舉制度修訂的延宕更應負較大的責任，因為就客觀事實而論，有關各種選舉制度的優劣比較，在學術界的文獻已經相當多，而且這些研究的結果，也多數指出不論修訂後的制度，最終是單純的政黨名單比例代表制或是單一選區與政黨名單比例混和的兩票制，皆比現行的選舉制度，更能具體實現產生代表與組成政府的功能，但是截至目前為止，新選舉制度的實施似乎仍停留在想像的階段。不過，從另一個角度來看，選舉制度的改革絕對不是單純的學術問題，更是政治問題，政治力的介入有其必然性，其中的關鍵，除了在於使朝野黨派體認，選舉制度改革帶來的不確定性，以及瞭解到制度改革的預期效果，需要相當時間的運作才能顯現，也在於朝野黨派能否以一種較為長期性的觀點，對往後更為健全的民主政治建立制度。 （游清鑫 1999）

四、政治生態與改革推動的可能性

正當去年底(2000,12)「在野聯盟」和陳水扁總統以「核四停建案」相對決，府院承受政經動蕩的壓力；而在野聯盟發動立法院聯署要「罷免總統」，卻讓「國會形象」跌入谷底，台灣教授協會適時結合各社會團體發起「立委減半大遊行」所主張的「立委減半」、「單一選區兩票制」獲得許多共鳴，甚至前前後後，各政黨黨團，也幾乎都表明贊成立法院席次與選舉改革的立場，為台灣國會改革由增添一股推動力。

目前共識有了，政治力則有待進一步匯集。至於協力著手改革，筆者認為有以下三個途徑：

途徑1. 以「召開修憲會議」憲法增修，達成立委減半

立法委員席次的改變，遷涉到憲法因此需召開修憲會議。事實上過去台灣已有六次「憲法增修」的經驗。

憲法六次增修的修正要點與政治背景

自從1991年第一次修憲以來，國民大會已將『中華民國憲法』作了六次增修條文式的修正。修憲的焦點，集中於如何將威權體制轉型為民主體制，以憲政制度的調整來釐清、界定個別政治人物的權力範圍，而仍未對中央政府體制作通盤的考量。學術界對於當前憲法增修條文體制的定位，仍然相當分歧，即使各黨派同意所謂的「回歸憲法」，彼此對憲法文本的詮釋上仍有不小的差距，如同施正鋒教授所形容：彷彿是羅馬神話中的兩面神，除了正看（總統制）、背看（內閣制）、還有側看（雙首長制）。(施正鋒 1999)。

整體看來，第一次憲改 (1991) 只改變國大、以及立委的選舉方式，以「政黨比例代表制」（即不分區、及僑選制度）交換國會全面改選，並未實質觸及立法與行政部門間的關係。

第二次憲改 (1992) 確立總統由選民直接票選；監察委員原本間接民選，現由總統提名，可以視同提昇總統人事權。

第三次憲改 (1994) 取消行政院長對於總統人事令的副署權，進一步擺脫內閣制的糾葛，等於是向總統制邁進一大步。

第四次憲改 (1997)的詮釋較分歧，有人認為 是朝雙首長制走，亦有人以為是持續往總統制調整。其中最關鍵的是總統對於行政院長的任命，不再需要立法院的同意，同時也取消第三次修憲中，立法院對於總統免職行政院長的限制。加上建立有限制性的國會倒閣權、及總統的解散國會權，用來補償立法院喪失的同意權。然而，由於立法院在倒閣後可能會面對國會解散及改選的挑戰，因此倒閣只能算是化解政治僵局的機制，並不能制衡總統擴大的人事權。

第五次憲改 (1999) 的重點在凍結預定於次年舉行的國大改選，即所謂的「延任案」，卻依然無暇顧及國會與行政的關係。由於大法官會議宣判此回的修憲無效。

第六次憲改 (2000)乾脆將國大「虛無化」，把國大的修憲權、人事同意權轉交立法院。

（表二 歷次憲改條文中有關中央選舉部份）

『中華民國憲法』作了六次增修條文

歷次憲改	增修條文中有關中央選舉部份	修正日期
第一次憲改	開放國會全面改選,但同時變更國大、以及立委的選舉方式，以區域選舉配合「政黨比例代表制」（即不分區、及僑選制度）選出國代與立委。	1991,4,22國大三讀通過；5,1總 統 公 布
第二次憲改	確立總統由選民直接票選；監察委員原本間接民選，改為由總統提名。	1992,4,22;5,27國大三讀通過；5,28總 統 公 布
第三次憲改	（重點在於總統職權）	1994,7,28國大三讀通過；8,1總 統 公 布
第四次憲改	（重點在於總統職權與立法院之關係 ）	1997,7,18國大三讀通過；7,21總 統 公 布
第五次憲改	凍結預定於2000年舉行的國大改選，即所謂的「延任案」,明訂第五屆國大300席,第四屆立委擴增為225席。	1999,9,3國大三讀通過；9,15 總 統 公 布
第六次憲改	將國大「虛無化」，把國大的修憲權、人事同意權轉交立法院。續明訂將第四屆立委擴增為225席（原第三屆立委168席）	2000,4,24國大三讀通過；4,25總 統 公 布

途徑2 . 選區重劃 國會選舉。

改革的選區部份 其實是屬行政裁量權的部份， 過去各國常有執政黨以私心戰略考量來重劃的傑利硭螈現象（Garry Monder），所以如果有了共識要採行單記複席制（sntv），只要透過中選會行政公布即可將大選區縮小。

目前台灣中央選舉委員會亦有革新選舉法制之構想。如中選會今年度工作重點，就將 配合掃除黑金政策，增訂排除黑金相關條款納入；並且在「中程施政計畫」中，將改革選舉法制：（一）總統、副總統選舉當選制度之研議；（二）立法委員選舉單一選區兩票制之研議 等進行研擬。

途徑3. 公民投票

如同上述六次憲法增修歷史，各有其複雜的政治角力過程，早期許多學者主張「制憲建國」以全面更新制定，符合台灣政治實際的訴求，因為政治力不足，而只能坐視國民大會代表佔絕大多數的國民黨以「增修」方式處理。第五次增修會議，當國民黨以「凍省」換取民進黨支持其「雙首長制」之規劃時，還引起輿論「一領西裝，換四件內褲」的諷刺，可見未來若真的召開「第七次」憲法增修會議，立委席次變動，勢必無法單獨做為修憲議題。因此即使各主要政黨（特別是立法院多數）均同意召開修憲會議，恐怕也各自有其盤算，而將其他重大制度變更議題納入，而形成一臨時的「政爭場域」。

為考量主要政黨可能「投鼠忌器」，趨向保守、維持現制發展，不願以召開修憲會議方式實踐其對「立委減半」的改革承諾。因此要求有誠意推動的民進黨、親民黨和國民黨等政治領袖，至少同意若修憲會議召開不及，同意依未來可能通過的「公民投票法」，或逕以行政權在年底立法委員選舉時，同時舉辦「立委瘦身公投」，未來票決結果，預備送交新國會（第五屆）補行相關程序，才能確保國會選舉制度的改革，能在三年後開始運行。

以上淺見和資料之疏漏，敬請不吝指正。

（作者：許主峰 社會立法運動聯盟秘書長 ）

註：目前增修條文一再提及「不適用」的中華民國憲法「第 六 十 四 條」

憲法第 六 十 四 條 立 法 院 立 法 委 員 依 左 列 規 定 選 出 之 ：

各 省 ， 各 直 轄 市 選 出 者 ， 其 人 口 在 三 百 萬 以 下 者五 人 ， 其 人 口 超 過 三 百 萬 者 ， 每 滿 一 百 萬 人 增 選 一 人。

蒙 古 各 盟 旗 選 出 者 。

西 藏 選 出 者 。

各 民 族 在 邊 疆 地 區 選 出 者 。

僑 居 國 外 之 國 民 選 出 者 。

職 業 團 體 選 出 者 。

立 法 委 員 之 選 舉 及 前 項 第 二 款 至 第 六 款 立 法 委 員 名 額之 分 配 ， 以 法 律 定 之 。 婦 女 在 第 一 項 各 款 之 名 額 ， 以法 律 定 之 。

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附註：參考論文\資料

1. 張學舜立委主張立委減半 華訊新聞網 http://ttnn.com 2000,12,1

2. 各黨推動立委席次瘦身 明日報 2000,12,6

3. 台教會發起「立委減半國家不亂大遊行」明日報 2000,12,6

4. 分裂政府下行政育與國會的關係 施正鋒 憲政研究 2000,12,20

5. 選舉制度改革 施正鋒 台灣教授協會 台灣憲章討論會 1994,4,187

6. 從世界各國選舉制度— 看我國選舉制度改革之道 林明勇 政策月刊 1999,3,31

7. 當前國會選舉的一些問題 政治大學選舉研究中心 副研究員 游清鑫 國策專刊 1999,3,31

8. 反對政黨比例一票制 劉福增 民眾日報1991,6,17

9. 對憲法增修條文的評析 林嘉誠 自由時報 1991,4,20

10.選區劃分的力與理 管碧玲 民眾日報 1991,7,10

11.強者要能忍讓謀國--評選罷法的修正 林山田 自由時報 1991,6,24

12.論台灣選舉制度與運營之反民主本質 李鴻禧 自立早報 1991,12,15

13.簡介國會改革五大法案 施焜松 1999,2 國會報導

14.少數十幾個人便可以決定國家政策？ 內政組特約研究員 彭錦鵬 聯合報 2000.12.04

15.反對黨如何因應三月國大臨會 邁向民主獨立之路 前衛叢書 1993,4

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