立法院公民投票法相關草案之分析

張正修

淡江大學公行系

壹、有關公民投票用語及制度之爭點分析

參、孫中山對創制複決的理解與現行憲法對創制複決之規定

肆、在現行憲法架構內談公民投票法訂定之根據與應注意事項

伍、國內各公民投票法版本之分析

陸、結論與建議

參考文獻

立法院公民投票法相關草案之分析

淡江大學公共行政系

張正修

壹、有關公民投票用語及制度之爭點分析

公民投票和公民複決是否不同呢？如果不同，其相異處又何在呢？其實這個問題如從台灣政治史發展來看，是與統獨問題有關。統獨問題長期以來一直是國內政治界乃至整個社會的爭論焦點，尤其主張台灣獨立的人士，更主張台灣的國家定位問題應該以公民投票的方式由台灣全體住民來決定。由於公民投票一開始即與統獨問題糾纏一起，因此有關公民投票制度之內涵與用語一開始就陷入各種論爭之中，似乎難以立刻撥雲見山，清楚地呈現其真實面貌。如果我們將這些論爭加以整理的話，這些論爭可分成三種加以探討：

其後一七九八年瑞士統一共和國憲法，受法國影響，規定未來憲法修改應經民會之承認，而一八○二年的瑞士憲法交付公民票決得到人民之承認，這是瑞士人民第一次未集會於一個處所，而在其住所各自投票參與政治。而一八三○年以後，各種公民票決制度，例如憲法強制公民票決，法律的任意公民票決，人民對憲法之創制等制度開始流傳起來。

就創制案的形式來看，人民創制有條文創制與原則創制之分。所謂條文創制，即公民所提創制案，必須草擬為完整之法律條文，始得提出：而原則創制，即公民所提創制案，不必擬為條文，而僅提出重大原則，若經成立，再由議會據此原則，制訂為法律。

參、孫中山對創制複決的理解與現行憲法對創制複決之規定

憲法第十七條規定：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權」。國內目前有關公民投票與公民複決的用語之爭主要源自此一條款，而該條款之用語又源於孫中山的學說。因此，為釐清公民投票與公民複決的不同，我們有必要探究孫中山對創制複決的理解。

孫中山在「民權主義」中提及：「大多數人民對於一種法律，以為很方便的，便可以創制，這便是創制權；以為很方便的，便可以修改，修改便是複決權。」「如果大家看到了一種法律，以為是很有利於人民的，便要有一種權，自己決定出來，交到政府去執行，關於這種權，叫作創制權；……若是大家看到了從前的舊法律，以為很不利於人民的，便要有一種權，自己去修改，修改好了以後，便要政府執行修改的新法律，廢止從前的舊法律，關於這種權，叫作複決權。」孫中山又說：「甚麼叫作創制權呢？人民要做一種事業，要有公意可以創訂一種法律；或者是立法院立了一種法律，人民覺得不方便，也要有公意可以廢除。這個創法廢法的權，便是創制權。甚麼叫做複決權呢？立法院若是立了好法律，在立法院中的大多數議員通不過，人民可以用公意贊成來通過；這個通過權，不叫做創制權，是叫做複決權。因為這個法律是立法院立的，不過是要人民加以複決，這個法律才是能夠通過罷了。」顯然地，孫中山對於複決的最根本了解就是“廢除舊法律”，亦即人民對立法院的立法“再決議一遍”以把它廢除。

在對創制、複決的理解之下，孫中山認為創制、複決是人民的基本權利，與選舉、罷免共稱為四個政權。孫中山對此二制度的運作，更將其分為地方及中央兩個層級。「孫文學說」第六章說：「……人民對本縣之政治，當有普通選舉之權、創制之權、複決之權、罷免之權；而對於一國之政治，除選舉權外，其餘之同等權，則付託於國民大會之代表以行之。」「建國大綱」第二十二條亦明言：「憲法頒布之後，中央統治權則歸國民大會行使之。」

由於孫中山對創制、複決二詞有其獨特的用法，現行憲法在規定國民的參政權時，就是依照孫中山的用法，將創制、複決兩權規定在憲法裡頭。現行憲法中對創制複決兩種之規定主要是：

但是這樣的看法是否對呢？對於這樣的看法我們有必要深究一番。首先我們先將孫中山的學說加以整理一下：

全國性事務 國民大會行使創制、複決

選出國大代表

縣之事務 國民行使創制、複決權

孫中山在他的憲政理論裡，採取政權、治權區分的說法，並將政權歸於人民，治權歸於政府，並認為選舉、罷免、創制、複決就是政權。孫中山認為人民掌握政權就可以控制政府，並且在中央的政治上將之歸於國民大會，由國民大會代表人民行使政權。殊不知選舉、罷免、創制、複決既為直接民權，本來就是人民必須直接行使的權利，如果由他人代為行使，已經不是直接民權。在孫中山的憲政構思裡，他所希望採取的是近似蘇聯的民主集中制，欲使國民大會等同於人民代表大會，使之成為國家最高意思機關，而使統治機構的權力必須獲得其承認並受其控制。在這種政權．治權區分的原則、民主集中制與直接民權三思想的混合下，就形成一種憲政的怪胎，國民大會成為國家最高意思機構，又變成政權機關且可代替人民行使創制、複決權，並且使國民大會的創制、複決權也可說成是人民的創制、複決權。孫中山在憲政理念所犯的重大錯誤，竟然被中國的制憲代表未加區別、詳察地接受，這或許顯示出孫中山至高威權的地位在當時中國的影響力，影響到連憲法理論的邏輯性都會遭受嚴重扭曲。

肆、在現行憲法架構內談公民投票法訂定之根據與應注意事項

由於現行憲法依循孫中山對直接民權的解釋，使得國民擁有的參政權依憲法十七條規定，只有選舉、罷免、創制、複決，但是公民投票權絕對不只包含人民所可行使的創制、複決權，尚可包括人民對國家機關所提法案、政策之裁決權，而且伴隨社會的發展，國民的參政權類型也會伴隨著產生，例如人民參與行政過程、立法過程乃至司法過程之權利皆是屬於新類型的參政權，因此，如只依憲法十七條之規定解釋國民之參政權，則此等新類型之參政權亦將因而無法藉立法加以保障。在這樣的情況下，我們宜從人權條款或其他條款尋找法源依據。

事實上，我們如果仔細觀看憲法第二章人民之權利與義務一章之結構時，可以知道現行憲法在第二章之規定中實亦預想未來新人權發展的可能性。現行憲法第二章除在第七條至第十八條、第二十一條列舉各種人權之外，更於第二十二條概括規定人民之其他自由及權利均受憲法之保障。顯然地，現行憲法第二章的結構對於人權係採取綜合概括之觀點，認為人作為人、做為國民應有的基本人權都是應該受到保障的，而在各種人權當中，基本上各國已發展並應受到保障的權利則採例示規定之方式加以保障。由於現行憲法第二章這樣的規定方式，隨著時代變化而不斷產生的基本權利與自由，將可不斷地被包含於其中；所謂「法律正當程序」，或是社會權環境權乃至學習權、隱私權、知的權利……等，皆可依第二章第二十二條之規定衍生釋義，同樣地，做為國民應有的新型參政權，當然也應由該條條款加以保障。因此，除了人民的創制與複決權之外，常態制度下的概括性公民投票權當然可以以憲法第二十二條之規定為依據，由法律加以制訂。

至於公民投票權是否可以主權在民之條款（亦即憲法第二條）為依據由立法加以訂定？此一問題相當複雜，但可以分下列幾個層次來探討：

圖一

由於法位階理論所強調的價值在於維持法秩序的安定，如果我們要同時確保人民主權所蘊含的民主主義價值與法位階理論所蘊含的法秩序價值，那麼以主權條款為依據訂定公民投票法時，必須注意下列幾點：

為了維持法位階理論所具有的價值，一方面又為了讓人民直接發揮其主權者的角色，以使公民投票能成為政治衝突的裁判者，在公民投票法上儘可以訂定公民行使的程序，而不必將會違反憲法的公投事項規定於公民投票法之中，應是公民投票法訂定時所應注意的要點。

伍、國內各公民投票法版本之分析

如同在第壹章所述，國內有關公民投票與公民複決的用語一直有所爭論，連帶地也影響到公民投票法草案草擬時，即有不同的定義乃至看法出現。

由於對於公民投票之用語及其內涵的了解有所不同，因此，在立法層面上，也反映在立法委員所提出的公民投票法草案或創制複決法草案當中。截至目前為止，共有立法委員蔡同榮、林濁水、黃爾璇、郁慕明等提出「公民投票法草案」，趙永清委員提出「創制複決法草案」。後來，立法院院會將蔡同榮委員、林濁水委員、黃爾璇委員、郁慕明委員各自提出的「公民投票法」草案交付內政及邊政、法制兩委員會審查。在審查過程當中，蔡同榮委員與高育仁、郁慕明、林濁水、黃爾璇、黃昭輝及蘇嘉全等立委經過數次協商，提出了一部「公民投票法協商版」共十七條，這個協商版經內政及邊政、法制兩委員會多次討論後，以「公民投票法協商版」（以下簡稱協商版）為基礎，對協商版做了若干修正之後（經修正案之版本，我們簡稱為「審查會版」），由內政及邊政、法制二委員會提交於立法院院會公決，至於立法院院會何時將排入二讀尚無法知曉。

至於趙永清委員所提出的「創制複決法」草案，並未與前述委員所提之公民投票法共同交付內政及邊政、法制二委員會審議，反而是與行政院所草擬之「創制複決法草案」一齊交付內政及邊政、法制、司法三委員會審議。本來趙永清委員的版本只規定地方性事務的創制、複決，後來，趙永清委員在其版本審查過程中，提出了復議案，將全國性事務也列入其草案所規範的對象內。

以下我們將一一地對各個「公民投票法草案」及「創制複決法草案」提出分析與看法，供立法委員諸公及所有國民參考。

不過，在進入各草案之分析前必須說明的是，由於各版本所草擬之規定差異極大，因此，我們主要以前述各章所論為基礎，將評析的範圍放在 公民投票與創制複決之關係，‚ 法源基礎，ƒ 公投事項與憲法之關係三個要項上面，其他部分較重要處略微談及。

首先，我們以蔡同榮等委員的版本為討論對象。這一版本非常簡短，一共只十條。而這個版本最主要的條款有三條：第一條、第二條、第四條。

蔡同榮等委員所提之公民投票法草案（以下簡稱蔡版），首先就公民投票可適用之事項，在第二條中加以規定。蔡版第二條規定：「本法所稱公民投票係指經由選舉人直接投票決定全國性之重要政策。」至於可提出公民投票者，則蔡版於其第四條中規定如下：「公民投票案之成立，得經由立法院決議，或由選舉人總數百分之五以上之連署向行政院提出之。」至於公民投票的法源基礎，蔡版則於第一條規定：「本法依憲法第二條及第十七條制定之。」

從上面三條規定來看，蔡版將公民投票的法源依據歸諸於第二條的「主權在民條款」與第十七條的「創制複決」條款。不過，在蔡版當中，並不直接談到公民投票與創制複決的關係。而如果我們將蔡版二條、四條加以整理的話，則可整理出如下之圖表：

上述圖表當中，立法院可經由決議或是可由選舉人百分之五以上連署要求把全國性重大政策提交公民投票。不過全國性重大政策是什麼呢？由於蔡版中並未有任何的規定或說明，如果，我們以法的層次來看待重大政策的話，有些政策可能會牽涉憲法層次，有些則會僅止於立法層次，如果是僅止於立法層次的公民投票，那麼選舉人以百分之五之連署即可以創制或複決方式要求公民裁決立法層次的重大政策，此時，我們即可認為是立法院依憲法十七條規定訂定了人民創制、複決權的行使。至於立法院以自己之決議將立法層次的重大政策交由公民投票裁決，則顯然是可以憲法二十二條為其訂定之依據，蔡版未提及不無疏忽之處。

至於憲法層次之全國性重大政策交付公民投票裁決要以憲法第十七條、第二十二條之規定為依據是相當困難的，因為這會違反法位階的理論。不過，蔡版因對全國性重大政策未做詳細說明，讓以後的政治菁英在面臨重大憲政衝突時，以該條款為依據而將之交付公民投票裁決以改變憲政體制不無可能。由於蔡版第二條這樣的規定，可在法案審議時暫時避開違憲之疑，而使未來人民可依循其版本所訂程序以行使制憲權表達主權者的自我意志，未嘗不能說是一條變通的條款，因此，以憲法第二條規定為依據訂定此一條款於理尚可說得過去。不過當人民根據蔡版第四條規定而要行使憲法層次的公民投票時，很可能會遭遇政治菁英以違憲的理由拒決之。因此，蔡版第二條所規定的公民投票事項由於會牽連到憲法層次，最好在國民大會修憲時入憲最好，不然也至少要把與憲法層次有關的重大性政策入憲。

蔡版由於僅有十條，因此其中有關公民投票的程序中非常簡單，蔡版在第五條規定：「公民投票案成立後，由行政院送請總統於十日內公布，並於六個月內舉行公民投票。」並於第六條規定：「公民投票案成立後一個月內，由總統任命十九人，組成公民投票委員會，指揮監督公民投票事宜。」又於第七條規定：「經半數通過之公民投票案，政府應執行。」從上述這三個條款來看，蔡版對公民投票實施過程中許多應加以規定的條款，例如公民投票之連署、公民投票之辯論、公民投票之成立時間點……等皆未加訂定。依筆者之見，由於公民投票的行使常會變成是主權者自我意志的表明，而造成憲法條款被迫修正，基於法位階的理論，許多會違反憲法規定的公民投票的事項，固不應在公民投票法中加以規定，但為了使主權者可不顧憲法規定以行使主權，最重要的還是要讓主權者可依明確的程序行使主權，公民投票法固不應訂定違反憲法規定的公民投票事項，但依主權在民之憲法條款規定明確的公民投票程序，卻應是公民投票法之主要任務。此一應是蔡版的最大弱點之一。

又蔡版既然規定公民可就全國性重大政策行使公民投票權，顯然地，公民這樣權利的行使應不能認為只會是一時行使，而應設是非常時性的行使。代議制之下，讓公民行使公民投票，不外是要彌補議會制之不足，也是社會正常表達意見的重大手段，因此，宜設常設機關處理公民之公民投票事宜，不過蔡版很顯然地僅在第六條條款當中規定：由總統於必要時（亦即公民投票案成立後一個月內）臨時組成公民投票委員會以指揮監督公民投票事宜。這樣的規定似嫌草率且令人感覺僅在應付重大案件時才由立法院交付公民投票，而不考慮人民公民投票權之行使。

首先，讓我們來看一下協商版的規定，協商版對於公民投票可適用之事項於第六條中規定如下：

「本法之適用事項：

一、國家重大政策及重大行政區劃變更案。

二、重大政治議題。

預算案、租稅法案、薪俸法案及人事案，不得作為公民投票提案。」

至於審查會版的「公民投票法」在第六條則規定：

「本法之適用事項：

一、國家重大政策及重大行政區劃變更案。

二、重大政治議題。

三、憲法之修改。

國民大會通過之修憲案，應交付公民投票。

預算案、租稅法案、薪俸法案及人事案，不得作為公民投票提案。」

協商版與審查會版第六條最大的不同在於協商版未將憲法之修改以及國民大會之修憲案列為公民投票事項，而協商版則將兩者皆列為公民投票事項，顯然內政及內政、法制二委員會在審查協商版第六條之條款時，將憲法之修改與國民大會之修憲案加入其中。不過除了這兩款之外，兩個版本的規定方式是一樣的。事實上，審查會版與協商會版皆將全國性事務分為可交由公民投票之事項與不可交由公民投票之事項。不可交付公民投票之事項主要為預算案、租稅法案、薪俸法案以及人事案。這些事項除了人事案之外，基本上都屬於立法院之權限，因此本項之規定是保護立法院在這些事項的立法權使之免於受公民投票之拘束，這樣的規定主要是倣傚美國許多州及地方的立法規定，因為預算案、租稅法案、薪俸法案牽涉財稅之收入與支出，民眾為避免被抽走稅金，而易於行使公民投票以逃避稅負致使公共事務之推動所賴於維持之財政基礎動搖，因而立法以限制人民對之行使公民投票。由於這些事項本屬立法權限，以立法限制之，並無任何問題。

至於人事案本身是人民透過選舉與罷免所應決定之事項，公民投票只能就人事以外之事務表達意見，因此，第六條二項此種規定只是宣示公民投票本質之規定。

不過審查會版第六條一項、二項所規定可交付公民投票之事項，以及協商版第六條第一項所規定可交付公民投票之事項，如從法位階的理論來看，兩者皆可能會有若干疑義會出現。首先我們以下列圖表為基礎，來說明審查會版第六條第一項及協商版第六條一項與法位階所形成之配對圖：

從上圖來看，重大行政區劃變更案係屬立法權限，立法院將重大行政區劃變更案交由公民投票並無不可，但憲法之修改與國民大會通過之修憲案如憲法未規定，而由立法直接規定交付公民投票，則從法位階的理論來看，立法院這樣的立法會因為違憲之疑而引發政治勢力彼此間以合法性為理由之衝突。

當然，國家重大政策與重政治議題由於從語感上並不會被立刻感覺違憲，因此，即使未入憲而只訂在公民投票法中，亦未嘗不可，如果協商版與審查版有規定較詳細之公民投票程序，讓公民在正當程序下可充分表達主權者之意志時，那麼依該二款所舉行之公投所引發的違憲爭議將會減低。從這一點來看，協商版比起審查會版來看，顯然其規定地較為妥善，事實上兩個版本從第八條至第十六條皆規定了人民行使公民投票之程序，但審查會版在十六條把施行細則交由行政院定之，而協商版則在十五條規定施行細則由行政院定之，並應送立法院審查。由於公民行使公民投票應受法律保障，如果要使國民之公民投票權真正受到保障，則其行使程序宜常態化，不然會令人感覺太過草率，協商版第十五條至少留下空間，讓立法院可在公民投票法先行簡單通過後，至少可在行政院送施行細則時，再詳加審查，以使公民投票程序能更確實而具體。

至於憲法之修改與國民大會通過之修憲案交付公票一事應如何看待呢？為了深入探究此一問題，我們應先看一下究竟誰可以提出公民投票之議案？協商版於第七條做了如下規定：

「公民投票案得依下列方式提出：

而審查會版則同樣於第七條做了如下規定：

「公民投票案除前條第二項之情形外，依下列方式提出：

上述兩個條款所規定的其實完全一樣，因為審查會版第六條二項所規定的「國民大會通過的修憲案」很清楚地是強制國民大會所必須要交付公民投票的事項，此一事項，其他機關無人可以代勞，而此外的規定如國家重政策、重大行政區劃變更案、重大政治議題，憲法之修改（協商版未規定此一事項）就得由第七條所規定之提案人提出。不過，憲法之修改與國民大會通過之修憲案僅審查會版有規定，因此，我們僅以審查會版之規定為評析對象。

從現行憲法有關修憲之條款來看，現行憲法在第一百七十四條將修憲之提案權交給國民大會與立法院，至於最後的決議權則交給國民大會；而審查會版則在第六條二項規定「國民大會通過之修憲案，應交付公民投票」，顯然是以立法手段要求國民大會通過之修憲案再交由公民投票。從主權在民觀點，國民對國民大會通過之修憲案以公民投票方式做最後之裁定絕對有其正當性，但問題在於這樣的程序上如能經由政治菁英形成共識而將其以不會產生矛盾的文字分別訂之於憲法與法律之內，才有可能避免政治菁英借「合法性」之理由彼此衝突，造成公民投票制度無法真正實現。這一點我們可學習法國第五共和憲法八十九條。

同樣地審查會版第六條第一項規定憲法之修改可提交公民投票，顯然此一「憲法之修改」已排除第二項所規定之國民大會修憲案，不過，此一憲法之修改可由誰提案呢？第六條並未規定清楚，如由第七條之規定來看，似乎國民大會之外，總統、立法院、公民皆可依該條所規定之程序提出憲法之修正案後，直接交由公民投票。如果我們將現行憲法與審查會版第六條、第七條合併加以整理的話，顯然，所謂憲法修改之提案者與修改程序會呈現如下之情況：

在此必須附加說明的是，審查會版第六條第一項所規定的「重大政治議題」與「國家重大政策」，確實會因議題或政策的性質，使有的議題與政策會與憲法有關，而有的則僅會與立法有關，如果議題與政策僅屬立法層次，則此種議題與政策交由公民投票並無問題，但是如果是屬於憲法層次，則會發生前面所說的問題。不過，由於審查會版在第六條第一項的規定中，除了規定重大政治議題與國家重大政策之外，也規定憲法之修改可提交公民投票，因此可依法律解釋的技術，將屬於憲法層次之部分完全歸於「憲法之修改」，而使重大政治議題與國家重大政策只包含立法層次的事項，而這也是審查會版與協商版不同之處。

簡單來說，如果要使公民投票法與憲法配合的話，協商版第六條第一項所規定的「重大政治議題」與「國家重大政策」至少應部分入憲，但審查會版則只要將憲法修改之部分入憲，而「重大政治議題」與「國家重大政策」則不用入憲。

至於審查會版與協商會版在法源根據方面皆規定在第一條：「依據憲法主權在民之原則，為保障國民直接民權之行使，特制定本法。」

顯然，這樣的規定是不夠的，因為兩個版本對各種公民投票方式皆已含括（含人民之創制複決），因此，宜將憲法十七條、二十二條、一三六條亦規定於法源根據之中。

郁慕明等委員所提「公民投票法」草案（以下簡稱郁版），對得交付公民投票之事項係規定於第一條裡頭，郁版第一條規定：

「為解決中華民國台灣地區在中華民憲政體制內無法處理之政治爭議，特制定本法。

前項所稱之中華民國憲政體制內無法處理之政治爭議如下：

至於怎樣的機關可以提出公民投票案，郁版第二條規定：「就本法所稱之政治爭議提出公民投票案，應具下列條件之一：

郁慕明委員在立法院議案關係文書．院總第一五七四號委員提案第七五三、六五三、七六四、八八一號之二中說：「……就政治原理面而言，公民投票主要是兩個層面：一是超體制的，一是在體制之內的。超體制的部分包括領土的合併、獨立或是更改國號，整個體制改變，這是超越體制的。另外一種是在體制之內的，如重大的改變或是國會通過的特定法案，這些法案的行使的同意或不同意，用公民投票的方式決定，事實上這等於公民複決。

今天新黨所提出的版本，我們是覺得超越體制的部分，有公民投票的必要。但在某些特定的法案，我們覺得不需要公民投票，以美國為例，對某些特定的法案，也常用州議會來行使公民投票，決定行使或不行使。……」

如同在前面所述，將憲法所未規定的修憲條款甚至制憲條款放入法律層次的公民投票法，當然易有違憲之嫌之批判，郁版對此的解決是：「……就憲政體制面而言：要考慮到國民大會和立法院的問題。在蔡同榮委員的案子第一條裡說是根據憲法第二條和第十七條。憲法第二條是主權在民，但我們也不能忽略憲法其他的條文，實際上其他的條文是賦予我們貫徹憲政體制，是由國民大會來運作，因此我們也不能忽略憲法其他條文，例如憲法第四條有規定領土疆域的變更是要由國民大會決定。憲法第十七條也明確規定人民有四大權利：選舉、罷免、創制、複決。憲法第二十五條有規定國民大會是依憲法代表全國國民來行使政權，因此在現行的憲政體制裡，等於是由國民大會來代表人民實行主權在民。因此憲法第二條雖有規定主權在民，但也有其他條文規定人民行使主權在民的權利，是交由國民大會行使，我們也不能抹煞現行憲政體制所規定的問題。假如我們有「公民投票法」，無形中國民大會的職權會削減。

另外，有關立法院職權和地位問題。憲法第六十二條及六十四條都有明確規定立法院的職權，包括議決法律等案及其他重要事項之權。因此其他重要事項也是立法院本身職權，假如有公民投票法產生，立法院的職權也會受到影響，所以我們在考慮現行的憲政體制裡，應考慮到公民投票的範圍和事項、約束等等，要不然如果一直使用公民投票法的話，政事一定癱瘓，國家一定大亂，所以就現行憲政體制面而言，公民投票法應是備而不用的。」

從上面這一段話，我們可以了解到郁版認為公民投票法會違反到憲法的規定，並認為公民投票的範圍、事項等應顧慮到憲法之規定，且公民投票法應是備而不用，這在郁版爾後的說明裡也清楚地呈現，「……站在政治原理面、現行憲政體制面而言，似乎是不宜常使用公民投票的制度，但是站在現行政治現實面而言，我們覺得應有公民投票制度的建立，才會有保障。一是考慮到統獨問題的爭議，這些問題是現行憲政體制沒有辦法解決的，如果我們真的愛國家，應該用一方法來解決這些紛爭，所以我們訂公民投票法是為了超越現行憲法所規定的，這是我們贊成公民投票法的動機、立場。

另外關於公共政策的企劃，比如核四或其他公共政策，甚至於地方性。本席以為地方性的問題是現行憲政體制可解決的，因為我們有創制、複決，可經由議會政治把公共政策的爭議解決，而不需用公民投票法。比如核能廠要用公民投票法來決定，應先決定投票範圍是多大，到底是貢寮鄉，還是台北縣、台灣省，還是台澎金馬？應先用公民投票法來決定範圍，再決定核四，那這範圍一定是台澎金馬，因此這些公共政策的爭議上，事實上不能經由公民投票法決定。」

從上面的說明來看，郁版認為：公共政策以及地方性問題是可用創制、複決來解，而公民投票是解決現行憲政體制無法解決的問題，從政治現實層面來看，這是問題必須用公民投票來解決，但考慮到憲政體制，公民投票應該是備而不用。

公民投票審查委員會以下列人員組成之，互推一人為主席，採合議制：

依據第三條之規定，公民投票審查委員會之成員結構相當政治性，顯然其組織應會與處理創制、複決之主管機關大不相同，不過因新黨尚未推出創制複決法，所以無法遽下定論。

郁版在第九條、第十條有規定到公民投票之訴訟：

這樣的規定最大的問題在於郁版所規定之公民投票事項都是與憲政體制有關的重大事項，依照目前的司法體制，與憲法有關的疑義是由司法院大法官會議解釋，但是郁版將之交於高等法院處理，似乎較為不妥，尤其所有的公民投票事項都是重大政治事件，交由普通法院處理，要由普通法院來宣布公投無效對普通法院恐怕會是過重之負擔。當然，郁版如認為公民投票是常態性制度時，將公民投票訴訟交由普通法院處理並無不可。

林濁水委員版本（以下簡稱林版）共七十九條，與黃爾璇委員之版本可說是所有「公民投票法」版本當中較大部頭的兩部。林版首先於第二條對公民投票做定義：「本法所稱公民投票係指公民依法行使直接民權或法定機關依法規定有提交公民表決之事項時所舉行之投票。」

除了對公民投票做定義之外，林版也在第三條對公民投票之種類加以分類：

「本法所稱公民投票包括全國公民投票、地方公民投票及原住民公民投票。

本法所稱地方公民投票係指於省市、縣市、鄉鎮市等地方自治團體轄區內所舉行之公民投票。

本法所稱原住民公民投票係指以原住民為投票人之公民投票。」

上條規定中對地方公民投票與原住民公民投票加以定義之外，並未對全國公民投票加以定義，不過由字義來看，全國公民投票應是全國公民對全國性事務所為之票決行為。整體來看，林版係綜合立法，不像蔡版、協商版、審查會版、郁版只以全國性公投為規範對象。

不過在上三種公民投票當中，那些事項可提交公民投票呢？以下我們製作了一個圖表：

全國公民投票

地方公民投票

原住民投票

林版的另一特色在於保護國家免於受外國之侵略或壓迫，因此林版二十二條規定涉及國土之割讓、合併或主權行使讓渡之國際條約（包含與中國簽訂之條約）應強制性交付公民投票，這個條款雖與國民大會之職權有所重疊，不過如通過立法院之審查可對國民大會造成壓力，而逼使國民大會修改憲法。事實上這種條款表面上儘管與憲法衝突，但是在真正發生時，卻是展現國民意志最好之時機。林版似乎比較在意與國外之關係，所以在十九條特別讓立法院或立法委員得將條約案交付公民投票。不過，林版也提供了公民投票手段讓立法院可制衡行政院，那就是林版十九條二項讓立法委員得將政策交付公民投票裁決。

林版的條文當中，有一條須加以指出的就是第一條。林版第一條規定：「為貫澈憲法第二條主權在民之原則，以保障國民直接民權之行使，特制定本法，規範公民投票事宜。」

但事實上，林版的條文當中已含括了創制、複決及其他類型的公民投票，因此，不宜只以第二條為法源依據，亦應同時以十七條、二十二條、一三六條為法源依據。

林版中特別值得稱讚的是其第四章專章規定了公民投票程序共三十一條，雖曰煩索，但從保障國民權利的立場來看，這是有必要的，待公民投票法通過之後，有關公民投票程序部分宜參考林版再詳加訂之，限於篇幅之故，本文對此一部分之說明，亦只能割愛。

黃爾璇委員所提公民投票法版本（以下簡稱黃版）共八十三條是所有版本中條文最多的版本，而且該版本採綜合立法，不僅將全國性公民投票加以規範，也將地區性公民投票放入其中，這是黃版異於蔡版、郁版、協商版、審查會版的地方，此外，黃版所講的公民投票方式，不只是包含創制複決，還包括一般政策之公民投票，這可由黃版第三條規定得知：

「本法所稱創制，係指人民需要之憲法、法律、條例，制憲修憲或立法機關不為提出，或雖提出，卻為制憲修憲或立法機關否決，乃由法定人數之公民連署，提出制憲修憲和法律條約案之請求，經公民投票決定之制度。

本法所稱複決，係指制憲修憲或立法機關依法或經其決議，將其通過之憲法法律、條例交付公民投票，或對制憲修憲或立法機關否決之法案，經法定人數之公民連署，提出交付公民表決之請求，經公民投票決定之制度。

本法所稱原住民公民投票，係指原住民得針對與其民族、文化、生存權保障相關法律政策事項，由原住民法定人數之公民連署，提出創制複決投票之請求，經原住民公民投票決定之制度。又立法機關通過與原住民權益相關之法案，亦得由立法機關依法或經其決議交付原住民公民複決。

其他爭議難決之公共政策事項，以及有關國家前途定位、領土變更、憲政變革，凡經法定機關決議，或由法定人數之公民連署，亦得請求交付公民投票表決。」

黃版對於公民投票方式之規定可謂正確，但是黃版所規定的公民投票事項，有什麼問題存在呢？

地區公民投票

原住民投票

在上三種投票當中，黃版在十七條規定了不得要求公民投票之事項：

「以下列舉事項，不得請求行使公民投票：

一、預算案。

二、租稅案。

三、財政案。

四、追加撥款法案。

五、臨時撥款法案。

六、政府舉債法案。

七、薪俸及年金法案。

八、歸化法案。

九、徵收法案。

十、國家機關組織案。

十一、人事案。

十二、大赦、特赦案。」

最後一點要加以指出的是黃版的法源根據，黃版第一條規定：「為貫徹憲法規定主權在民之精神，彌補代議政治之不足，規範公民投票以落實人民直接參與政治之權利，制定本法。」

顯然並未有任何憲法條文做為其依據，然根據筆者在前面所述，黃版可考慮將二條、十七條、二十二條、一三六條做為法源依據。

趙永清委員所提出之「創制複決法草案」（以下簡稱趙版）第一條原本規定：「本法依據憲法第十七條、第一百三十六條制定之。

省（市）、縣（市）、鄉（鎮、市）自治法規、規章、規約及重要政策創制、複決權之行使依本法之規定。本法未規定者，依其它相關法律之規定。」

顯然趙版只將地方的自治法規、規章、規約及重要政策當做是創制、複決的對象。但在後來的復議案中則將第一條改為「中央、省（市）、縣（市）、鄉（鎮市）之創制、複決依本法規定」，並於復議案中新增第一條之一：「本法所稱創制，謂人民依本法規定之程序，訂定全國性之法律、立法原則、重大政策，地方自治之法規、規章、規約及重要政策。

本法所稱複決，謂人民依本法規定之程序，修正或廢止全國性之法律、重大政策，或地方自治之法規、規章、規約。」

趙版透過新增一條之一將全國性之法律、立法原則、重大政策納入創制權行使的對象，將全國性法律、重大政策納入複決權行使的對象。並同時在復議案中把原來的第七條加以修改，而將預算案、租稅案、薪俸案、人事案排除在全國性創制、複決行使的對象之外。很顯然地，趙版由原有的地方性創制複決跳升至全國性事務亦可由人民行使創制、複決。更重要的是，趙版在修正後的二十七條規定：「經依本法投票通過之創制、複決案，應即依法公布實施或廢止。

前項通過之創制案，若需國民大會、立法院、省（市）議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）代表會制定法律或法規者，應於半年內完成立法。」

如將上述各條條文綜合來看，顯然趙版所規定之全國性事務（亦即法律、立法原則、重大政策）中應有預想到與修憲有關的事務，所以才會在二十七條二項規定「前項通過之創制案，若需國民大會……制定法律或法規者，應於半年內完成立法。」只是這樣的規定較令人不解的是，國民大會目前所能著力的主要是憲法，除憲法所賦予國民大會的權限外，國民大會並不能制訂法律或是法規，因此，這樣的規定若說是矛盾亦可，但是如果人民真的提出名為政大重策或法律創制案而實為憲法創制案並獲得人民公投通過時，國民大會似乎得以本條規定為基礎進行修憲，因此，這樣的規定方式可說是一種模糊規定，但未嘗不是一種避免被批為違憲之虞的途徑。

至於行政院所提「創制複決法草案」（以下簡稱行政院版），是以地方性事務為人民行使創制複決之對象，因此，應是最無爭議，不過行政院版在第二條規定：

「本法所稱創制，謂人民依本法規定之程序，訂定地方民意機關未訂定之法規、規章、規約。

本法所稱複決，謂人民依本法規定之程序，修正或廢止地方民意機關訂定之法規、規章、規約。」

這種對創制複決的錯誤在於第二條二項：「依本法規定之程序修正……法規、規章、規約」之規定應屬創制，而非複決。也因為行政院版如此規定複決，所以未把選擇性公民投票放入其中。

陸、結論與建議

透過以上各章之說明，筆者想在最後做一個總整理，並提出個人幾點淺見：

參考文獻