從工作權保障論我國勞工福利制度之建構
盧政春
東吳大學社會系
壹、緒論
在社會政策的實踐領域裡，歐西先進國家之經驗顯示，在人道關懷與解決社會問題的考量下，有限的福利資源通常被優先用來照顧經濟弱勢與社會弱勢者，是以，低收入者、清寒者、災民、難民、老弱殘幼、社會受害者以及失業者乃成社會福利優先、急迫照顧之對象；社會救助、福利服務與失業輔助等措施，也就順理成章成為社會保障制度最先建構與最早發展之福利項次。
然在創造社會財富、增進所得重分配、消除社會不平等、保障社會權、以及促進社經發展等的考量下，總體社會保障制度之建構重心，卻置於勞工福利，而以勞工福利為擴展社會保障體系之主體。
鑑於工作權保障為社會權保障最重要之一環，且其乃勞工福祉核心所在，本文擬自社會權之概念意涵論起，闡明與社會權保障相對應的社會保障制度之領域範疇，進而論及工作權之概念意涵與工作權保障之相關福利建構，並藉以作為檢視我國勞工福利建構狀況之基礎。
本文所稱勞工，依狀況，指涉尋職者、待業者、受雇主雇用從事工作獲致工資而不具經理人身分之受雇者、參與相關職業團體為會員之自營作業者（自雇者）、提供勞務參與合作事業者以及實際參與勞動之小型經濟事業主；若未特別予以指明，論及在職保障時，主要泛指受雇主雇用從事工作獲致工資而不具經理人身分之受雇者而言。
貳、社會權之概念意涵及社會保障制度之領域與範疇
一、社會權之概念意涵
社會權(social rights)為人權不可分割的一部份，其乃人民自國家獲取社會保障之基本權利。回顧文獻，社會權概念，早初雖可歸諸英儒T.
H. Marshall自一九五０年起之闡揚；惟具體之理念，可溯及一七八九年法國大革命之「人權宣言」及法國一七九三年六月制定之「雅各憲法」。「人權宣言」楬櫫自由、平等、博愛之價值，奠定了社會權之基礎；「雅各憲法」則在「社會全體成員之生存保障優先於一切」之前提下，強調失業者、喪失工作能力者及貧困弱勢等生存權益的積極保障。(Marshall & Bottomore, 1992; Lampert, 1992:8)
然考諸歐洲民權發展之狀況，社會權理念之形成，除歸因於弱勢保護的人道精神之實踐外，亦且肇因於對市民權(civil rights)或對以個人自由主義為基礎的放任式資本主義之反動，其目的主要旨在彌補自由權與財產權之缺陷，否則徒有形式上的、法律上的自由平等，在個人自由權加諸財產權的極端運作下，必然會造成財富過度集中於少數人，而形成貧富不均，反導致大多數人因經濟依賴而產生實質上之不自由與不平等，結果大多數人之生存、健康、教育、工作、住宅與財產形成等權益，以及人性尊嚴、人格發展等等均無法獲得應有的保障。由而，社會權除指涉個別權益保障外，亦也具有消除階級對立、貧富不均與社會不平等的集體權性格；特別是，在社會權保障理念下，認定財產有其確切的社會責任意涵，且國家權力於必要時，可限制經濟自由權，以防其侵犯他人之生存與發展；職是之故，企業的經濟自由乃須以落實員工的社會保障為前提。
歷經漫長的發展，以歐洲福利先進國家而言，社會權及其相對應的社會保障制度之功能，不僅在基於人道精神，以社會共同體作為發展根基，維護人性尊嚴與人格發展，並顧及社會秩序，解決社會結構缺陷與摩擦所造成之社會問題，且是落實公平與正義原則，促進所得重分配、消除社會不平等、及實現均富、祥和、人性化社會之必要手段。
就權益範疇而言，基於社會保障觀念及歐洲福利先進國家之實踐經驗，社會權可具體化涵蓋生存權、健康權、受教權、工作權、住宅權以及財產形成權：（盧政春，1999a）
1. 生存權，涉及國家對人民負有保障其獲致健康的、安全的且符合人性尊嚴的生活之責任與義務；在此，對經濟弱勢人口而言，涉及請求滿足基本生活需求之權利；對非經濟弱勢人口而言，則涉及國家應建構制度維護人民適當的生活水準。
2. 健康權，涉及國家對人民負有維護公共衛生，防疫及提供儘可能較高醫療水準，以維護人民身心健康之責任與義務。
3. 受教權，涉及國家對全體人民負有維護其獲致實質教育機會均等之責任與義務，使人民不因國籍、種族、膚色、性別、宗教、政治、職業、身家背景或貧富等因素而受到質量上之限制或差別待遇，而皆能因其資質與努力獲致應有的教育水準與品質。
4. 工作權，指涉經濟活動人口不僅有職業選擇自由與從事工作之權利，並依狀況有要求國家提供積極的、適切的就業促進、在職保障、失業所得維護等措施之權利；相對的，國家對其負有維護就業安全之責任與義務。
5. 住宅權與財產形成權，就歐洲福利國家之實踐而言，前者涉及國家具有保障人民獲致合理居住空間與品質之職責，後者涉及國家與雇主具有協助受雇者快速形成有效財產（住宅、有價證券）之責任與義務，以提昇人民自我保障之能力，並藉以鞏固整體社會保障制度之基礎。
綜上所述，社會權，乃人民身為生存權、健康權、受教權、工作權、住宅權以及財產形成權等社會基本權益之受益主體，而從國家獲致公權力積極作為所形成制度保障之權利。
二、社會保障制度之領域與範疇
為全面地、有效地維護人民集體社會權益，國家有必要以公平與正義為基礎價值，基於恩給（雇主責任）、保險（互助）、福利（扶助、濟助）與儲金（自助）等原則，建構並擴展關懷性、防備性與發展性社會保障制度，藉以切合人民之境遇與需要，提供從娘胎到養老告終生命全程適切的社會與經濟保障。（盧政春，1999b:198-202）
（一）關懷性社會保障制度
關懷性制度之建構與擴展，在使經濟弱勢者、社會弱勢者及社會受害者，能獲得符合人性尊嚴之基本經濟安全保障、福利服務、身心關懷，以解決或緩和其當前所面臨之問題。其可涵蓋如下領域，核心價值為「公平」與「正義」：
１．社會扶助制度：主要協助對象為經濟弱勢者（低收入者、中低收入者）、社會不幸者（災民、難民），其措施可涵蓋生活扶助、醫療補助、急難救助與災害救助。身心障礙者獨特物料與器材需求之滿足，亦可藉此制度獲得保障。
２．福利服務制度：主要協助對象為社會弱勢者，制度包括兒少、婦女、老人、身心障礙者福利服務等構面。
３．就業輔助制度：主要協助對象為失業者、無業者及低度就業而生活困苦之無一定雇主勞工、自營作業者，其措施範疇涵蓋就業促進及失業扶助。
４．社會補償制度：主要協助對象為社會受害者，即蒙受公共危害而國家為其損害須承擔特別責任者，舉凡服役傷殘者、戰爭受害人、政治事件受害人、保健疫苗血液製劑等藥害受害人、暴力犯罪受害人、輻射線受害人等之經濟補償均屬之。
（二）防備性社會保障制度
防備性制度之建構與擴展，在使遭致生、老、病、死、傷、殘與失業等生活風險因素影響者，能獲得適度的醫療保障、社會服務、經濟安全保障。其可涵蓋如下領域，核心價值為「社會連帶」與「安全」：
１．年金保障制度：針對一般國民提供國民年金（保險制、福利制），維護其基本經濟安全；針對就業者建立職業年金制度（恩給制、保險制、儲金制），確保其發生法定事故後本人、連帶保障家屬之生活水準。主要措施有老年年金、身心障礙年金及遺屬年金（鰥寡、親子、孤兒年金）。
２．醫療保障制度：涵涉健康保險或國民保健服務制度（公醫制）、防疫、公共衛生。其中，健康保險之主要措施涉及診療給付、住院醫療給付、復健給付及傷病給付；國民保健服務則可涵蓋診療服務、住院醫療服務與社區保健服務。
３．職業災害保險制度：首重預防，次重急救，並針對職災之受害人提供必要之身心復健、職業重建、職災現金給付（失能年金、遺屬年金）。
４．失業保險制度：針對非自願失業者提供期限性之失業給付，保障其本人及連帶保障家屬適度之生活水準。
５．長期照護保險制度：針對被保險人提供住院或在宅照護給付，此些措施可由健保制度兼辦。
（三）發展性社會保障制度
發展性制度之建構與擴展，主要在結合關懷性與防備性制度之功能，使人民面對生育、養育、保育、療育、教育、勞動、合理住宅需求與財產形成時，皆能有公平合理的對待，而有助人格、智能、職業生涯健全的發展。其可涵蓋下列領域，核心價值為「機會均等」：
１．母性保護制度：受薪孕婦工作性質、工作方式、工作環境、工作時數與時段、職位安全、薪資與法定產假等保障。
２．家庭保障制度：涵涉孕產婦營養津貼、子女津貼、育兒津貼與育兒假、托育津貼等制度，後三項津貼皆屬家庭負擔平準措施。其中，子女津貼乃國家履行應盡扶養責任之體現，以維護國民成長階段時的生活機會均等，並藉以協助父母營建有利子女成長之經濟環境；育兒津貼，通常係以留職停薪育兒假為前提，旨在彌補因停薪所造成之經濟損失並藉以承認父母親自養兒育女對社會的貢獻。
３．教育福利制度：可涵蓋學雜費減免、無息助學貸款、教育代金、住宿補助、校餐補助、通學補助等項目，旨在維護國民的實質教育機會均等。
４．勞動促進制度：在職者之進修、轉職或第二專長訓練、包括雇用保護、勞動條件、勞動四權（團結權、團體協商權、集體爭議權及決策參與權）以及社會風險防備等保障、以及分紅、財產形成、兩性工作平權、免受職場性侵害等等在內之在職保障。
５．住宅福利制度：合理居住空間保障、購屋優惠貸款、購屋貸款利息補助；住宅津貼、房租津貼、修繕補助、身心障礙者室內無障礙措施補助、房租管制與房客保護、住宅資訊公共服務、社會住宅政策等。
６．財產形成制度：可涵蓋優惠存款利率、購屋互助、有價證券投資置產獎勵、貴金屬投資置產等措施。與勞工有關者尚可涉及分紅入股、員工持股方案、員工持股信託、員工認股、股票選擇權等。
上述制度分別與生存權、健康權、受教權、工作權、住宅權以及財產形成權等社會權之保障有關。基本上，生存權與健康權保障，主要與關懷性、防備性制度之建構有關；而受教權、工作權、住宅權以及財產形成權則主要與發展性制度有關。在上述社會權中，生存權、健康權與住宅權為基要權利，其餘三者則植基於此些權利基礎之上。
在福利資源分配方面，三類屬制度中，唯獨關懷性制度涉及選擇性對象，特別強調弱勢優先，故以正義原則為最高準則，針對處於最不利情境者，給予最優惠之處置與關懷。而防備性與發展性制度則大多採公平原則，但醫療保障之給付措施，則主採公正原則。在此，論及福利資源分配時，所謂公正係指不偏不倚之分配，所謂公平乃係合理之分配，亦即家庭所得較低者，給予比例上較多之分配；反之，家庭所得較高者，給予比例上較少分配。所謂正義，乃指應有之分配，對處於特別不利處境者，給予較基於公平原則時更加特別有利之分配，同時往往並排除對強勢者之分配（排富原則），此乃所謂的分配正義。此一分配正義指出，依據正義原則之福利資源分配，乃係一種特別有利於弱勢者，同時可能不利於強勢者的不公平分配。
由上觀之，所謂社會保障，具體言之，就是陷於社會困境而無法自力解決問題之人民，能從國家獲得解決問題之福利服務；陷於生活困境而無法自力維生之人民，能從國家獲得符合人性尊嚴的基本生活需求之滿足；蒙受生、老、病、死、傷、殘、失業等生活風險因素影響之人民，皆能從國家建構的社會制度獲得適切的醫療、社會服務、經濟保障，而無虞經濟恐懼，無虞物質匱乏。
社會保障，進而，在營建一個有助人民健全成長與發展的社會環境，使人民面對生育、養育、保育、療育、教育、勞動、合理住宅需求與財產形成時，孕產婦得以獲致妥適母性保護，胎兒得以獲致健全發展，兒少在生命發展歷程中，依序得以獲致生活機會均等、實質教育機會均等以及就業機會均等之保障，而有一公平競爭之立足點平等。繼而，在此基礎上，個人人格得以自由、健全開展，勞動品質得以提昇，職業生涯得以發展，工作、住宅與財產形成等權益皆能有適當的制度保護。從而，總體社會得以獲致一個增進勞資關係，維護社會安定，穩定經濟成長，以及健全民主法治體制之鞏固基礎。
參、工作權之概念意涵及勞工福利之領域與範疇
一、工作權之概念意涵
工作權，依其所植基政治理念之不同，在權益內容上有極大之差異。社會主義為具體實踐人民適才適所的完全就業理想，視工作機會之創造與分配為國家責任；在此前提下，工作權特別意指，「國民有獲得符合其技能之工作機會的權利」。惟此一權益觀念，往往成為某些國家藉以否定國民職業選擇自由之依據。（許慶雄，1992:207）在威權式社會主義國家，工作既是一種權利，也是一種義務，人民沒有不就業之自由。
而在資本主義社會中，工作是一種權利，而非義務。工作權，係以個人得以從過去角色結構關係掙脫出來之職業選擇自由為基礎，指涉國家在落實充分就業政策歷程中，對經濟活動人口負有維護其就業安全之責任與義務。
而所謂就業安全，意指全體經濟活動人口在不同的勞動階段與境遇中處於一種有確實保障與發展機會，而無虞陷入生活困境或免受失業等社會風險因素威脅之總體樣態。具體言之，就業安全，係指求職人口能透過就業促進措施達到適才適所、充分就業，以發揮所長的理想狀態；勞動人口之種種在職工作與福利權益能獲得確實保障，除得以遠離失業與職災風險因素之威脅外，並有人格發展與自我實現之機會；同時失業者、特定待業者與低度就業者皆能獲得應有的經濟安全保障，而無虞陷入生活困境。為實現此一總體勞動樣態，國家必須建構積極的就業促進制度、健全的勞動保護及權益保障法制以及失業所得維護體系，以形成有效的就業安全制度。
基於上述見解，可知就業安全，係基於人民職業選擇自由，涵蓋如下就業促進、在職保障以及失業所得維護等三大領域，其具體保障措施刻劃工作權之確實範疇：[1]
１．就業促進
涉及國家有關當局，應藉立法與制度建構，經由公權力之積極作為，調整人力供需失衡、改善就業環境、提昇人民自雇與受雇方面之就業機會。在此，基本而直接的就業促進措施，有就業諮詢（就業資訊服務）、就業諮商、職訓與生活津貼、臨時工作安排、求職交通津貼、就業媒合、就業推介媒合津貼、雇用獎助、少數族群與弱勢群體就業機會保障、赴職搬遷津貼以及創業輔導等。其中，創業輔導措施，在項目上，可涵蓋創業諮詢與創業諮商、創業貸款、創業貸款利息補貼、創業貸款信用保證、技術養成、以及設備取得、組織形構與立案登記等之輔助。
２．在職保障
在職保障，涉及國家有關當局，應藉立法與制度建構，經由公權力之積極作為，提供受雇者雇用保護、母性保護、適當勞動條件保障、社會風險防備保障、包括分紅入股與財產形成等在內的企業福利保障、勞工集體行動權（團結權、團體協商權、集體爭議權、決策參與權）保障，並維護兩性工作平權，及使受雇者免於職災危害、免於社會歧視與免於職場性侵害。針對新創經濟事業與既有中小企業所提供之經營輔導、紓困及創新育成等產業發展輔助，亦屬個體的或集體的在職保障方式。
３．失業所得維護
失業所得維護，涉及國家有關當局，應藉由立法與制度建構，經由公權力之積極作為，確保非自願失業者、生活陷入困境低度就業者及彼等依賴家屬之經濟安全。其主要措施有資遣費、失業保險及失業扶助等制度之建構。
資遣費是雇主遣退勞工致使其暴露於失業與生活困境風險所必須付出的代價。若資遣導致勞退金權益受損，則資遣費應涵蓋退休權益補償。非自願失業者，有權依其失業保險年資、有無依賴家屬、年齡等效標，自失業保險制度獲得適當之失業給付，以維護其家庭之合理生活。資遣費與失業相關給付，基本上，乃在職保障之延伸。
至於，不符失業給付資格之非自願失業者、生活陷於困境的低度就業者、特定待業者，在符合規定要件的前提下，有權自失業扶助制度獲致失業扶助金（待業生活扶助），以維護其本人與依賴家屬之基本經濟安全。惟相對於獲得所得保障之權利，非處於就業與親職義務衝突或就業與必要的身心調養衝突狀態之有工作能力失業者，有接受職業訓練、儘速重入適當勞動情境之義務。
綜上可知，就業安全之三大領域間存有密切的交連關係。其中，在職保障具有獨特的優位性。工作權乃一種受益權，經濟活動人口不僅有職業選擇自由與從事工作之權利，並有要求國家提供種種積極的、適切的就業促進、在職保障以及失業所得維護措施之權利。而欲確實達到保障人民工作權之目的，除國家公權力對上述權益之直接保障外，宜應建立具有專家參審制度之勞務法院體系，以協助職業法官適切辦案；而勞工政策則應由勞、資、政等額代表掌控之自主性公法人團體執行，以免勞工政策的施行過度暴露於官方與資方的影響而受扭曲。
二、勞工福利之領域與範疇
就業安全之促進，為勞動政策之主軸，它不僅彰顯工作權保障之內涵，同時也形塑勞工福利之領域與範疇。在此，茲以就業安全與工作權保障所指涉之三大領域闡明勞工福利之領域與範疇。
（一）就業促進
在就業安全制度裡，就業促進可因其對象之差異，區分為受雇者就業促進與自雇者就業促進兩大體系：
１．
受雇者就業促進體系
重要的就業促進措施有就業諮詢（就業資訊服務）、就業諮商、職訓與生活津貼、臨時工作安排、求職交通津貼、就業媒合、就業推介媒合津貼、雇用獎助、少數族群與弱勢群體就業機會保障、以及赴職搬遷津貼等。其中，少數族群與弱勢群體就業機會保障亦可適用於自雇者。
２．
自雇者就業促進體系
自雇者就業促進體系可續分創業輔助及經營輔助兩大領域，如下：
１）創業輔助：
（１）創業諮詢（創業資訊服務）與創業諮商。
（２）技術養成（職業訓練與生活津貼）。
（３）事業體創立輔助：包括資金取得（創業貸款與自有資金）、創業貸款利息補貼、創業貸款信用保證、設備取得、經營場所決策、組織形構與人力配置、立案登記等之協助）等措施。
２）經營輔助
（１）資金融通。
（２）互助合作：共同利害關係從業者之結社與互助互利網絡之形成。
（３）經營輔導：可涵蓋企管與法律諮詢、管理實務指導、財稅資訊、資金融通與信保、市場情報與行銷、人力資源發展、技術研發、工業安全與環保、企業理財、營運策略發展以及企業獎懲與福利制度之建構等輔導措施。
（二）在職保障
如前所述，在職保障措施涵蓋受雇者雇用保護、母性保護、勞動條件保障、社會風險防備保障、包括分紅入股與財產形成等在內的企業福利保障、勞工集體行動權（團結權、團體協商權、集體爭議權、決策參與權）保障、兩性工作平權、職場社會歧視防治、職場性侵害防治等。其中，社會風險防備保障，涉及年金保障、醫療保障與長期照護保險、以及職災保險及失業保險之保障；其中，年金保障主要涉及勞工退休金制度之建構。勞工集體行動權之團結權，涉及勞工有組織工會之自由結社權；集體爭議權，涵蓋勞工消極抗爭的怠工權與積極抗爭的罷工權等；而團體協商權與決策參與權，則涉及產業民主制度之建構。
（三）失業所得維護
失業所得維護主要涉及資遣費、失業保險及失業扶助等制度之建構。其中，失業保險制度亦屬在職保障措施，但在該領域係屬防備措施，而在此領域係屬失業事故發生後的經濟安全保障措施。失業扶助制度乃失業保險制度之後續措施。
以就業安全之三大領域與社會保障總體制度相較，就業促進措施與失業所得維護同屬關懷性社會保障制度，兩者結合可通稱為就業輔助。而在職保障措施，除社會風險防備保障屬防備性社會保障措施外，餘者皆屬發展性措施。
肆、我國勞工福利建構之缺失、對策與制度建構
接著，吾人若以上述保障工作權、促進勞工就業安全之領域與範疇，全面檢視我國勞工福利之架構與施行狀況，可知我國現行勞工福利建構存有諸多缺失。茲分別就就業促進、在職保障以及失業所得維持等領域，指陳其重要缺失，並闡明相關對策與制度建構，如下：
一、在就業促進方面
（１）目前我國總體就業促進體系，已漸次形成受雇與自雇分立之雙主軸樣態。受雇就業促進體系，係由以勞委會為首的勞政體系負責，並由與該體系的就業服務與職業訓練機構推展與執行；而自雇就業促進體系，則由青輔會主導，由該會相關單位、所屬職訓中心以及經其輔導成立之青年創業協會與義務輔導群體推展與執行。
此一受雇與自雇分立之雙主軸態勢，基本上乃屬良性發展，惟觀乎勞委會「就業促進津貼實施要點」所提供之就業促進措施（求職交通津貼、臨時工作津貼、訓練生活津貼、創業貸款利息補貼、雇用獎助津貼、以及就業推介媒合津貼）及青輔會「行政院青年輔導委員會輔導青年創業要點」所提供的措施（創業諮詢、創業貸款），雖有相關諮詢功能（就業資訊服務），但卻無專業的就業、創業諮商，致使許多就業者可能因欠缺性向職業發展趨勢等檢測與專業諮商而無法適才適所，徒增就業、創業失敗之機率。
對策：將就業諮商、創業諮商納入相關就業促進方案中，由公共就業服務、職訓機構、委辦民間相關公益團體提供專業受雇性就業諮商功能；由青輔會創輔體系、委辦民間相關公益團體提供創業諮商功能。
（２）以勞委會為首的勞政體系，旨在促進受雇者之就業，但勞委會訂頒的「就業促進津貼實施要點」卻提供有「創業貸款利息補貼」，而青輔會旨在促進創業者之就業，其所訂頒的「．．．輔導青年創業要點」，卻無「創業貸款利息補貼」。此一狀況，乃功能錯置現象。再者，以勞委會為首的勞政體系及以青輔會為首的創輔體系之間又缺乏橫向聯繫與功能整合機制，致使兩體系各行其是，人民選擇職業之就業權益可能因而受損，且徒增創業者申辦「創業貸款利息補貼」之困擾。
對策：A.兩體系間應建立制度性橫向聯繫機制，提供轉介功能，並共享雙方職訓資源。
B.修改相關法規將「創業貸款利息補貼」改由青輔會提供，並由就業安定基金擔負部分創輔經費。
（３）現行青輔會創輔體系之創業促進方案，雖有透過民間管道對創業者提供後續的一些經營輔導功能，但整體而言，欠缺有系統的「育成」觀念與作為；因此，在缺乏創業諮商與育成功能為前導的情況下，縱有創業貸款及利息補貼之提供，只會徒增人民創業失敗與負債之風險。
對策：A.就近程而言，青輔會於一九九九年十月委託中國青年創業協會總會成立之「勞工創業貸款諮詢服務中心」，宜擴大功能改為「青年創業育成服務中心」，使其同時亦提供創業者創業後之系統化經營輔助，直至創業者能獨立經營為止。
B.就中長程而言，青輔會應結合學術界資源設立「青年創業育成中心」，提供制度化育成服務。
（４）就業服務法第二十四條規定，促進就業主管應訂定計畫，致力促進身心障礙者、原住民、有工作能力低收入者等少數民族與弱勢群體之就業。而針對身心障礙者及低收入者，目前勞委會（中央就業促進主管機關）並未提出對其就業促進特別有利之專案計畫，而僅將其納入一般適用的「就業促進津貼實施要點」中。
對原住民雖「原住民就業促進津貼實施要點」，但其內容，除較一般適用的實施要點多一項「原住民勞動合作社經營人員與行銷人員津貼」以及就業媒合津貼對象較廣之外，餘者並未有多少實質上之差異，以致原住民之失業率依舊高居不下，且有逐漸攀升之趨勢。（比較下列文獻：行政院原民會，1997:2；1998a；1998b:25；1999:26）在此情況下，就業服務法第二十四條之規定，形同具文。
對策：身心障礙者、低收入者、原住民等弱勢族群之就業促進，宜應透過福利攤位、福利商店、福利工場、公益彩券經銷、以及政府優先採購等多元措施進行。此外，亦應經由立法確保身心障礙者與原住民在公部門某定比率之就業保障；低收入者之就業促進應與社會救助措施相結合，而整合於具有財產形成功能之「脫貧方案」，使其有自底層翻身之機會。對原住民之就業促進，更應調整外勞政策，使其受雇機會不至遭受排擠；最好能為其建立一套與電子商務相結合且使原鄉產經發展與文化發展緊密相連之獨特加盟連鎖體系，以避開外勞效應及來自漢人的種族偏見與社會歧視，並藉以帶動原鄉之社會、經濟與文化發展。此一任務，行政院原民會應承擔較大之責任。
（５）現行臨時工作津貼，不僅偏低，且名實不符，所植基觀念有貶抑勞工人格之嫌。既名為臨時工作，則工作者因勞力付出所得名目應為工資之勞務報酬，而非社會福利津貼。故臨時工，除健保與勞保之保障外，將來亦應有勞退金保障。外勤者，更應有意外保險之保障。再者，臨時工，採「以工代賑」觀念及外勞薪資水準，以幾近基本工資之日給額五四二元支付。此一代賑觀念與工資水準不僅貶抑勞工人格，且有剝削勞力之嫌。更何況，所謂臨時工作津貼之給付水準不僅未因通膨而提高，反有縮水之實；按，勞委會一九九六年實施「以工代賑」、一九九八年改稱「臨時工作津貼」，津貼水準即已定為日給六五０元。（盧政春，1999b:
206-207）
對策：修改臨時工作津貼之名稱為臨時工作安排，並提高臨時工作工資，除建保、勞保之保障外，對外勤者應提供意外保險。
（６）依現行「就業促進津貼實施要點」之規定，雇主雇用人員，依雇用人數每名每月可得五０００元獎助，且以一年為限。在福利先進國家，此措施多採薪資比例制，且為促進較高齡失業者之就業，其初始薪資補助比例通常高達百分之七十至一００，爾後以漸進方式，分三或五年適度逐年遞減薪資補助比例。因此，勞委會此一措施，僅對低薪者之就業較有助益，但當獎助誘因一年後消滅時，受雇者有可能因雇主重行利用雇用獎助之機制，又陷入遭解僱之命運。
對策：針對中高齡較難就業之失業者，採基於薪資補助比例逐年遞減之雇用獎助方式，雇用獎助期以三年為原則，第一年之薪資補助比例不應低於實質薪資的百分之七十。
二、在在職保障方面
目前我國在職保障方面之制度功能明顯不彰，受雇者雇用保護、母性保護、勞動條件保障僅零星規範於「勞動基準法」。在社會風險防備保障方面，勞工退休保障嚴重不足，既無獨特的職業災害保險，也無長期照護保險，而失業保險制度尚處於初始建構狀態。特別是迄無年金保障，此一狀況實較德國與丹麥足足落後一百年以上，較奧地利、捷克、英國、愛爾蘭及冰島等歐洲國家落後至少九十年以上。（參閱表一）
表一：歐洲國家開始建立社會保險與相關保障制度之年度
醫療保障 職災保險 年金保障 失業保險
德 國*1 1884 1885 1889 1927
奧
地 利
1888 1887 1906 1920
捷 克 1888
1887 1906 1991
匈
牙 利
1891 1907 1928 1957
丹 麥 1892
1898 1891 1907
比
利 時
1895 1903 1924 1920
盧
森 堡*2 1901 1902 1911 1921
挪 威 1909
1885 1936 1906
英 國 1911
1897 1908 1911
愛
爾 蘭
1911 1897 1908 1911
瑞 士 1911
1911 1946 1924
羅馬尼亞 1912 1912 1912 1991
義
大 利
1912 1898 1919 1919
蘇 聯 1912
1912 1922 1921\1991
荷 蘭 1913
1901 1913 1916
保加利亞 1918 1924 1924 1925
波 蘭 1920
1884 1927 1924\1991
希 臘 1922
1914 1934 1945
南斯拉夫 1922 1922 1937 1927
法 國*3 1928 1898 1910 1905
西
班 牙
1929 1932 1919 1919
瑞 典 1931
1901 1913 1934
葡
萄 牙
1935 1913 1935 1975
冰 島 1936
1925 1909 1936
芬 蘭 1963
1895 1937 1917
*1：德國於一九九四年開始實施長期照護保險（依附於疾病保險制度），成為該國社會保險制度之第五支柱。
*2：盧森堡目前採國家失業基金模式確保失業者之經濟安全。
*3：法國一九０五年所實施之失業保險係基於自願原則。
本表資料源自：1.Social Security Administration, 1997, Social
Security Programs Throughout the World-1997, Department of Health and Human Service,
U.S.A. 2.European Union, European Commission, Directorate-General Employment,
Industrial Relations and Social Affairs, 1997, Social Protection in the Member
States of the Union, Brussels.
在分紅入股方面，我國採行此項措施之股票公開發行公司有漸增趨勢。至於，勞委會擬議的勞工財產形成方案（儲蓄購屋、儲蓄保險、儲蓄理財），主要建立於勞工儲蓄責任與房貸優惠利率基礎，不僅排除國家財稅優惠與獎勵手段，且完全排除雇主責任，因此不僅實施層次低落，嚴格說來，並不符合協助勞工快速形成財產之財產形成概念。至於，勞工集體行動權（團結權、團體協商權、集體爭議權、決策參與權）保障則十分有待加強，特別是產業民主制度之建構。而兩性工作平權、職場社會歧視防治、職場性侵害防治等則處在起步階段。
為拓展我國勞工福利範疇，強化工作權保障基礎，以形成妥善的就業安全制度，本文認為政府除應積極扶植工會成長與發展，具體維護兩性工作平權、消除職場社會歧視與性侵害外，現階段尚應著重下列立法、改革或制度建構：
１．制定雇用保護法
現行勞基法有關雇用保護之規定，多屬宣示性，而無實質保護之功能。為使受雇者獲得應有的雇用保障，國家應制定雇用保護法，將涉及員工解僱之企業合併、遷廠、關廠、歇業、休業、解散、破產、業務緊縮、生產技術調整等納入規範。必要之解僱應符合法定程序，並以合宜的社會方案、合理的權益補償及資遣費為前提。產業工會之幹部，在依法執行工會功能期間及卸職後三年內，其雇用及相關勞動權益應受法律完全保障。
２．制定母性保護法
女性員工，自確定受孕並依確定程序知會雇主後，應受法律保護，而免於從事精神負擔過重、免於從事體力負擔過重的工作。例如，法律應規定雇主不得要求孕婦在無機械力協助下，從事須用手提起、移動或搬動五公斤以上之重物；不得要求孕婦從事須經常伸展、彎曲體軀或持久採蹲姿或仰姿之工作；不得要求從事會誘導體力加速運作的按件論酬工作以及在有危害母體及胎兒健康之虞（例如強光､幅射線､高低溫､噪音､震動､毒臭氣體､高湮霧、高蒸汽、高塵量、易感染病原體等）及有滑倒、摔跤或跌落之虞的處所工作。基本上，不得要求孕婦在任何交通工具上履行任何職業功能。雇主並不得要求懷孕員工加班或在夜間工作。而在工作場所，雇主並須提供讓孕婦休息、讓嬰幼兒母親安心哺乳之隱密性空間。此外，女性員工，若因母性保護而調職，其薪資不得調降。在懷孕期間，政府應提供孕婦營養津貼。
再者，產前四週至產後八週（早產或多胞胎應延為十二週），應訂為法定產婦保護期。在保護期間，雇主不得要求產婦工作。且在懷孕及產婦保護期間，雇主不得藉故解聘，但孕婦可片面解除工作關係。
３．勞工退休金制度改革
我國現行主要勞工退休制度之施行，規範於勞動基準法。依該法之有關規定，勞工在符合同一事業單位「工作十五年以上，年滿五十五歲」，或「工作二十五年以上」之要件，自請退休時，雇主應依法給與勞工退休金。惟因我國經濟結構以中、小企業居多，其數目佔總企業數九十五％以上，且平均壽命短，勞工流動率高，有些雇主常藉資遣或其他不當手段規避退休金給與，而導致勞資爭議頻頻；加以，在現制下，雇主之退休金成本負擔不甚明確，許多企業迄今仍不願依法提撥勞退準備金，以致在勞基法規範之範疇內，能享有勞退金者之比例極為低落，多年來均未超過退休總數之百分之二。（盧政春，1998:314）
當前勞基法有關勞工退休金給付要件之設計，乃戒嚴時期政府賦予雇主加諸勞工之社會控制手段。有鑑於該退休金制度無法確保廣泛勞工老後之經濟安全，且有礙勞工人格自由發展與勞動市場中勞動力自然流動，勞政主管當局應儘速進行勞退金改革。
為確實維護勞工之退休金權益，未來勞退金制度，在體制上，宜採雇主責任取向並設有勞工個人專戶之準社會保險勞退制；即勞工之老年保障採儲金制，而身心障礙、遺屬保障採保險制，以防所得逆向分配的產生，並可促進積極的所得正向分配。但應針對儲金制之缺失，同步建立最低年金保障制度。目前，勞委會在制度改革上已接受雇主責任取向並設有勞工個人專戶勞退金制度之建議，但卻排斥身心障礙與遺屬保障採保險制之見解，亦無最低年金保障之機制，而意圖以經建會國民年金保險，解決上述問題。
在執行機構方面，未來勞退金制度之施行，在可能的狀況下，宜採西歐具有統合主義精神之自主性公法人團體（簡稱公團）辦理，亦即由依一定比例所組成之勞資政自治機構運作。因勞退金制度涉及勞工權益與福利措施，未來執行機構之勞方代表（包括自雇者代表）不應少於資方與政府合計之法定代表數。
未來我國勞退金新制之施行對象，除涵蓋適用勞基法之本國籍受雇者（強制對象）外，亦可擴及不適用勞基法之本國籍與外國籍勞工、實際從事勞動之雇主、委任經理人及自雇者（自願對象），以擴大保障對象範疇。此外，鑑於農勞兩棲者眾，此一制度應可擴大適用於農民，其後再擴及公教人員。使所有行職業變動者，皆不因其行職業轉換而喪失應有的退休權益保障，並藉以減少總體退休金制度的複雜性。但基於弱勢職業與弱勢族群保障理念，農民宜由中央農業主管機關，提出一套符合公平正義原則之提撥補助辦法；針對原住民，宜由中央原住民權益保護與促進機關，提出一套妥善之補助辦法。
基於家務勞動對等於有償勞動之理念，強制與自願參加新制退休金儲備提撥方案之受薪者、自雇者及雇主，有義務按月提撥與其個人專戶月提撥額相等之款項，至其未就業配偶之個人專戶，以供養老之需。為配偶老年保障所支付之負擔，亦得享所得稅定額減免優惠。對弱勢勞動者配偶之提撥，政府應提供合理比例之補助。
除以上體制性問題外，本文認為相關的勞退準備提撥率、儲金利率保障、勞退儲金專戶餘額之運用、勞退給付方式與要件、身心障礙勞工與遺屬保障等可朝下列方向設計：
（１）勞退準備提撥率
勞退金新制雇主每月應負擔的準備提撥率下限，在不計及雇主國民年金保險負擔的情況下，宜參照歐西國家勞退保障之普遍下限規範訂為八％，或由勞資雙方透過全國性團體協商確定彼此能接受之幅度。符合規定之自願性提撥，均應享稅負優惠。雇主提撥能力不足者，應由政府提供專款專用之低利社會貸款。
目前，勞委會在顧及雇主國民年金保險負擔的情況下，已將勞退準備提撥率下限設定為勞工薪資之六％，但引起雇主團體激烈的反彈，雇主團體要求提撥率定為四％；而經建會的折衷方案，為第一年提撥二％，以後逐年提高一％，最高為提撥率六％。另一方面，勞工團體的要求為提撥率十二％，遠超乎雇主願提供之比例。勞工團體刻意提高訴求、雇主團體刻意壓低提撥，在在存有累積籌碼之策略運用意涵。
檢視勞委會有關勞退金制度改革及經建會有關國民年金之規劃內涵，目前政府有意將勞退金一分為二，一方面要求勞工與雇主分攤國民年金保費，並提供一部分補助，爾後勞工年滿六十五歲時開始領受老年給付作為基礎年金；另一方面，則將雇主強制、勞工自願提撥於勞工個人專戶之退休儲備金於勞工符合要件退休時，轉變為退休年金作為附加年金。
本文認為，經建會將勞退金一分為二之作法，將有損勞工退休權益。除滋生制度複雜化，導致行政事務費及國民年金保費的提昇外，均等保費與給付的制度方式，將使中基層勞工因平均餘命較低將蒙受所得逆向分配的不利影響。中基層勞工所得較低素必需承擔經濟與工業發展種種負面因素，而在社會保障制度上又被設計必需分擔中高階層較高壽命者所需老年資源，真是情何以堪。經建會所規劃之國民年金保險，除以上缺點外，其貧富不分，對所有人民一率補助相同保費、對所有無任何社會保險保障之老年人一律提供相同老年給付之作法亦偉反福利資源分配之公平、正義原則，實令人無法苟同。再者，按照經建會的規劃，國民年金保險將漸次取代現行公、勞、農保，由於國民年金制度的保障幅度與水準與公勞農保制度的保障幅度與水準之間，並不存有對位與對價關係，若未同步採取有效的補償措施，勢將損及勞工與農民之保障權益。因此，基於維護勞工福利之立場，本文反對經建會版國民年金之施行方式。
未來我國國民年金之實施，宜採福利年金方式分階段進行。初期，宜整合既有的低收入戶老人生活扶助、中低收入戶老人生活扶助、老年農漁民津貼、榮民就養金等制度，並適度擴大保障對象將身心障礙者、家庭長期照護者納入保障體系；以後，隨稅制合理化、公平化改善程度，漸次放寬保障對象，但基於所得重分配之必要，宜堅持排富原則。
（２）儲金利率保障與專戶餘額之運用
勞工個人退休準備專戶之餘額應有適當的利率保障，若政府將其餘額動用為金融投資或經濟投資用途，則應有投資利得回饋機制之運作。
再者，勞工個人退休儲金專戶餘額之某一比例，應可運用於諸如購屋、高等教育投資、績優共同基金受益憑證及特殊績優股票等積極投資性用途，以提高專戶餘額之增值與財產形成效果。
（３）勞退給付方式與要件
未來勞退給付方式與要件，可採下列方式：
Ａ．年滿六十三歲起，勞工不論退休與否，退儲金專戶餘額開始年金化，由勞工自行選擇十五年、二十年、二十五年或三十年期之年金給付。年金期愈長，給付額愈低；反之，年金期愈短，給付額愈高。如此，可使個人根據其身心與經濟需求狀況，自行決定適當之給付期，並決定何時退休。但擔任具有危險、堅強體力等特殊性質之工作滿一定年數者，得申請自五十五歲起提前給付。原住民因平均餘命偏低，其退休金起付年齡宜比照擔任具有危險、堅強體力等特殊性質之工作者，惟其平均餘命提昇時，起付年齡亦應適度調高。
Ｂ．受雇年資滿二十年，而其老年給付（連同勞保老年給付之年金化計算）不足法定最低數額者，得享最低年金保障。所需費用由新制勞退基金或政府編列預算負擔。
至於勞保老年給付，則仍維持一次給付方式，以與新制勞退金形成互補
作用。
（４）身心障礙勞工與遺屬保障
由於，中基層勞工，身處權力權威架構不利地位，在執行任務過程中，必須承擔較多的經濟發展負面效應，因此，發生傷殘與死亡事故之機率遠高於中高階層者。為能確實保障身心障礙勞工與遺屬之長期經濟安全，新制應順應儲金制演進上之世界潮流，建立一套附加性、強制性身心障礙與遺屬年金保險辦法，針對中度以上身心障礙者、遺屬，提供適度的年金給付。而年金給付，宜採定額制。保費，則可依退休提撥月工資等級分為四級，最高等級者應全額負擔保費，其餘三個等級可自退休基金運作盈餘或政府預算，分別獲得百分之二十、四十與六十之補助。為簡化行政手續，保費應由提撥金中直接扣除。如前所述，中基層勞工發生傷殘與死亡之機率遠較中上層者為高，此項社會保險措施，除有積極之經濟保障意義外，著實亦有正向所得重分配之功能。
４．實施產業民主制度
為能確實維護勞動人口之在職保障，我國應實施產業民主制度，使勞工於工個人崗位、事業體、企業體、產業體以及總體社經層次組織化，並賦於勞工及勞工團體必要的資訊權、知會權、諮商權、協商權以及共同決策權。依歐洲國家之實施經驗，事業體層面應有員工代表會之設置，以遂行事業體層次之產業民主權利，該會並可逐步擴及至財團層次；在事業體層面，例如雇用五百人以上之企業，應有透過民主程序設置勞工董事、勞工監事之機制，使其代表並維護員工及小股東在董、監事會之權益，以形成勞資雙贏及兩性互利之局面。在產業體層面，則由產業總工會及代表資方的產業工商協進會進行例行性薪資談判及相關勞動條件協商。
至於超產業體層次方面，以德國為例，勞資共同決策亦存乎於下列重要事項：（盧政春，1996）
在社會保險領域裡，除失業保險機構因與政府的勞動促進政策有關，而由勞資政依三對等原則組成外，其餘者包括各式年金保險公團（具有公法人身分之自主性團體）、疾病保險公團與照護保險公團、以及職業災害保險公團均由勞資代表依二對等原則組成其最高權力機構（即理事會）而經由理事會的勞資（政）共同決策，管理並經營各該社會保險業務。
在勞工政策的執行體系裡，從聯邦勞動總署，州勞工局至地方勞工局均由勞資政代表依三對等原則組成，從而亦有勞資共決之成份與事實。
在勞務與社會法院（均為三級制）方面，各級勞務法院的審判庭、各級社會法院的社會保險法庭之榮譽參審法官均由勞資方等額組成。在提名勞務法院庭長及社會法院職業法官時，工會有權派遣與資方等額之代表參與州最高主管官署（即州法務部）所召集委員會之諮商。
在職域別自主機構中，亦有勞方的發言權與影響力。像手工業會及農業會的會員代表大會（最高權力中心）中，勞方代表分別佔三分之一。在工商協進會(Industrie- und Handelskammer)中負責人力訓練與進階檢定的各式職業訓練委員會，勞方亦具有共決權，該些委員會的半數成員係由工會選派代表擔任。
在大眾媒體方面，具公法人身分之廣播電台與電視臺，其監理委員會亦有勞資代表共同參與決策。
５．實施勞工財產形成制度
為維護勞工應得之企業福利，在企業體除應貫徹分紅或分紅入股措施外，國家應制定勞工財產形成法，責成政府與雇主有協助勞工快速形成有效財產之責任與義務。我國實施勞退金新制後，可將勞工個人退休儲金專戶與勞工財產形成制度及勞工住宅政策作密切之結合，以發揮勞工福祉的極大化。
６．建立獨特的職災保險制度
我國勞保與勞基法雖有職災保障之相關規定，然其職災防範、保之幅度以及適當性均明顯不足。為確保蒙受職災影響者之權益，國家應建立獨特的職業災害保險制度，配合勞政勞衛體系提供必要之防備措施，以消弭職災於無形，以提供迅速而有效的急救及醫療保健與復健、必要的職業復建與適度的年金給付。
三、失業所得維護
在失業所得維護方面，我國目前有資遣費與失業保險等制度，與失業扶助有關者，有就業輔助金制度。上述措施中，資遣費蘊含有勞工應得未得退休金之補償，但其補償幅度不若勞工應得之退休金，是故資遣費之給付常成雇主規避退休金給付責任之管道。解決之道，在於國家應儘速建立能確實維護勞工退休權益之勞退金制度。
在失業保險制度方面，我國失業給付為勞工保險給付之一環，開辦於於一九九九年一月一日，法源為依據勞保條例第七十四條所訂定之「勞工保險失業給付實施辦法」。目前，該制度可說尚處於草創階段。雖然該失業給付措施，在一九九九年七月曾有給付金額與給付期限上之放寬，且自同年七月一日起，該給付適用範疇擴及四人以下事業單位勞工，但給付要件僅鎖定保險年資，且限定保費年資未滿五年者，失業給付連前合計最高可領六個月；五年以上未滿十年者，連前合計最高可領十二個月；保險年資在十年以上者，終生合計最高可領十六個月。此一規定，明顯要較歐西失業保險制度來得嚴苛，由而會造成許多失業者無法獲得確實的所得保障，尤其是失業機率較高勞工及中高齡失業勞工。解決之道，在於解除最高給付月數之限制，並將失業者年齡層納為衡量給付期要件之一。此外，給付水準亦應顧及失業者是否有依賴家屬，而依照有無依賴家屬及其眷口多寡確定給付水準，如此庶可符合失業者所得維持之需求。
在失業扶助方面，目前我國相關措施僅有依勞委會一九九九年四月訂頒之「就業輔助實施作業要點」所提供的就業輔助金。（勞委會職訓局，1999: 31-32）然細究之下，該就業輔助金之提供，乃係針對失業保險開辦前三年內因所屬投保單位關廠、休業、轉讓、解散、破產、業務緊縮或生產技術調整以致失業之非自願失業者。故其乃為現行失業保險給付辦法之時限性彌補措施，並非失業保險之後續保障制度。
未來，我國宜先建立待業扶助制度，使喪失失業給付資格者及原本就不符失業給付資格之實質低收入非自願失業者、低度就業者，特別是使那些處於就業與親職義務（養育未成年子女、照顧重病在床親屬）衝突，就業與必要的身心調養衝突，就學與就業衝突，或就業與家園復建衝突而生活陷於困境者，能在符合規定要件的前提下，獲致失業扶助金或待業扶助津貼，以維護其本人與依賴家屬之人格尊嚴及基本經濟安全。這群國民，往往因婚暴、離婚、喪偶、遭遺棄，以致生活無著，必須自力謀生，獨自照顧多名未成年子女，而又體弱、健康不佳，然相關扶養連帶家屬無法或不願承擔扶養義務；另一方面，又依法被認定為具有工作能力或因其相關家屬具有恆產與所得，以致無法從家庭及社政當局獲得應有的支助，而陷入求助無門狀態。
伍、結論
勞動為生活之基礎，社會安全之活水源泉。為使人民無虞經濟恐懼，無虞物質匱乏，進而使整個社會朝均富、祥和與人性化之境界推進，現代進步國家無不以就業安全之促進為促進社會安全之重心。時勢所趨，「就業安全」已繼「福利服務」、「經濟安全」的強調之後，成為社會保障制度之新主軸，並在社會權保障的理念與實踐歷程中，成為確保人民「生存權」與「工作權」之基準概念。
而就業安全之增進與工作權保障，涉及就業促進、在職保障以及失業所得維持等三大勞工福利領域，各領域均涵蓋有確切的相關措施與制度。若以其為基準檢視、衡量我國勞工福利之建構狀況，可知我國在就業促進方面，雖已具備多項應有的措施項目，但大致說來措施與體制欠缺積極的精神，特別是創業輔助與後續輔導方面，因此可說差強人意；在失業扶助制度建構上，著實有待加強。
而在工作權保障的核心，亦即在職保障方面，相關制度建構明顯不足，此乃執政者輕忽勞工福利之明證；是以，解嚴後幾乎歷任勞委會主委皆被勞工團體頒發「念資在資」匾額，「表揚」其對資產家的貢獻。進入工業化已數十年之我國，在防備性與發展性勞工福利建構上，較諸歐洲先進國家已落後數十年至百年以上，迄無積極的勞工退休金制度，也無獨特的職業災害保險制度，就連失業保險制度還處於開辦階段，遑論產業民主制度或勞工財產形成制度之建構，這些狀況明顯反應執政者對勞工的心態。就工作權保障而言，不足的制度建構、低落的保障水準、嚴苛的前提設定，在在皆是國家對人民不尊重與對工作權侵害的一種表徵。
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[1]有關就業安全之內涵，郭振昌(1992:1)認為其可包括人力規劃、就業服務、職業訓練及失業保險等四項。衛民(1998:206-209)根據美國就業安全協會之見解以及Harold Roberts (1986)、Daniel Q. Mill (1989)與Michael Salamon(1992)之觀點，認為就業安全包括職業訓練、就業服務與工作保障(Job security)。有關社會基本權與工作權保障，參閱王玲惠（1992:40-48）。