婦女政策：
國家架構與民主機制──
參與式政府的實踐
劉毓秀
現況及問題
著重為男人爭平等權的十八至二十世紀民權革命，所建立的所謂「現代國家」，其主要資源大抵用於保障（互相爭奪資源的國際關係中的）國家安全及（男性家戶長的）經濟自由。這樣的國家，必然是國家威權及男性威權至上的，正義與權利被界定於公領域，也就是男人的領域，而生命的另一半領域，即私領域或家庭──照護和私密生活的領域，也是女性生活和職責所在的領域──則是公權力所不及之處，於此，處於弱勢之人（婦女和小孩）的權利不受保障，需求不受重視，形成國家資源分配所不及的死角。
譬如，多年來我國已陸續通過「兒童福利法」、「少年福利法」、「老人福利法」、「殘障福利法」、「兒童及少年性交易防治法」、「家庭暴力防治法」、「性暴力防治法」等等進步性法律，但眾所週知，各縣市僅僅配置為數極少的社工人員，至於鄉鎮，唯有民進黨執政的高雄縣自力為每一鄉鎮雇一位社工員，除此之外，全國數百個鄉鎮完全沒有社工員額。在國家預算、政府員額架構沒有配合的狀況下，兒、少、老、殘福利，以及家暴、性暴力防治，可以說一直是停留在空的法條層次，不僅無法提供當即的救助，更遑論長期的支援和預防。
以上狀況，在台灣由於受到國家定位被矮化、不明確的影響，而益加難以翻身。國家領土、主權、人民、財稅資源分配長期處於不確定狀態，使台灣現住人口中的婦女、小孩等弱勢之需求，其應由國家／社會承擔之正當性，更加不易確立。
此外，婦女等弱勢的代表性及決策權，其比例也明顯嚴重不足。無論民選首長、民意代表、政務官、政府機關主管，婦女等弱勢比例嚴重偏低。以上權利管道的平等化，無疑是重要的。除此之外，讓公民平等參與決策的直接民主機制，是當今先進民主國家的新趨勢，對於攸關基層人民生活的種種政策，關係至鉅，此種機制在台灣亦仍闕如，亟待建立。
願景及哲理
國家的定位，應從女性的角度加以調整。由女性角度觀之，國家應該把重心擺在照顧人民，讓所有人民的基本需求得到合理的滿足。這些基本需求，在二十一世紀的世界，應該界定為：人格尊嚴、身家安全、溫飽健康、親情友誼、性愛生育、求知學習、經濟活動、自我實現、休閒娛樂、環境保護、生態保育、國際和平。在這些項目中，男性的經濟活動不再具有優先的位置，而且，國家安全也被國際和平所取代。
我們應該切記不應再將國家安全和（男性家戶長的）經濟活動視為國家存在的首要目的，否則便會犯了時代錯誤的毛病，陷於民族主義（國際對立）、惡性競爭、社會階級化與男性優勢而無法自拔，反而有害人民的團結、性別平等與國家在新世紀的存活。
符合前述定義的國家，為了有效界定並切實滿足人民的人生基本需求，其決策機制、行政架構、賦稅與財政劃分必須結構嚴密，運作靈活。這樣的國家，其前提是要有明確的主權範圍。因此，我們認為有必要促進國人與國際確認我國的主權範圍為台灣本島、澎湖、金門和馬祖。
另外，我們有必要積極結合政府、民間和國際的力量，以同理溝通、耐心說服的方式，促使海峽對岸逐漸接納台灣希望成為獨立國家的心願，從而願意與台灣建立和平互信、平等互賴的友邦關係。這樣做的基礎，是我們對同理溝通、耐心說服、和平互信、平等互賴這些陰（女）性特質和價值的信仰與信賴。
我們更應以實際的施政，在以民主和經濟繁榮引領海峽對岸之後，進一步以對人民人生基本需求之滿足的投注，激發對岸人民和政府的效法。如此，目前兩岸用於國防、外交惡性競逐的無謂耗費，將可轉移到真正有益人民需要的事務上。我們相信，這樣的良性發展，正像過去在民主與經貿層面一樣，必須由台灣跨出第一步。
綜合以上所言，我們可以得出底下的奇妙等式：
國內人民人生需求之滿足 ＝ 國防 ＝ 外交
這樣的等式雖然乍聽有如天方夜譚，但未嘗不可能是公元兩千年之後、全球面臨高齡後資本主義資訊時代的一個可能的美好發展。這樣的國家，已經不是民權革命之後將男性家戶長視為標準公民的所謂現代國家，也不是同仇敵愾的民族主義國家，而是主要是一個生活與施政的單位，一個state，它無疑有其獨特之處，緣由於其地理、文化、歷史特性，但是在這全球化的時代，它必然也是地球村的一員，必須跟其他成員平等互賴、和平共存。
具體政策建議
壹、 國家架構
一、政府層級、職責、行政區域劃分
甲、 政府層級、職責、行政區域的界定，應使政府能夠達成所有人民的人生基本需求之合理滿足。衡諸台灣的土地和人口規模，這樣的政府應是中央、縣市、鄉鎮三級制。如果目前各政黨由於消除黑金等考量，而決定將政府改為二級制，亦應注意到人民的基層生活應納入地方自治範圍之內，並為此目的而設計細緻可行的制度。最重要的是，千萬不要形成美國等父權資本主義國家的「志願主義」，遵奉自由主義之名，使人民的基本生活跟政府的資源和公權力形成脫節及對立，以致小孩、老人、婦女的切身需求被「私領域化」、「私部門化」，導致社會嚴重階級化，富人和窮人生活在兩個不同的世界。1999年的資料顯示，美國有四分之一的兒童是生活在貧窮線底下！──這樣的後果是國家架構的設計者應著重避免的！政府層級、職責、行政區域的劃分，必須避免造成精英階層的自願排除（即不跟其他基層平等共享一樣的教育、扥兒、醫療、治安等等措施）和低下階層的被迫排除（例如只能上廉價劣質的托兒所、安親班，或當鑰匙兒，生活在治安受忽略的環境等）。
乙、 中央政府負責國際與全國性事務，包括國防、外交、國道、通訊、社會保險、高等教育等等事項，以及為地方政府負責事項訂定指導原則並監督其執行。
丙、 地方政府應負責（小孩及老人、病患、身心障礙者的）照顧服務、健康醫療、（包括高中職或社區大學以下之）基層教育、地方產業、就業、文化休閒、職業教育與終身學習、環境保護等等事項，以及所有這些事項的互相銜接與配合。這些施政事項，即是女性觀點的「地方自治」的內涵。這樣的地方自治，在台灣至今仍是有待開發的新生地。
丁、 地方政府的施政，即地方自治的實踐，應著重結合政府及民間的力量，包括人力物力，以及民間透過民主協商機制對政策之決策及執行的參與（詳見貳之二「直接民主機制」），以便讓政府和民間雙方的共識及效能達於最高。前述地方自治，將造成人民和政府的密切合夥，形成「公私融合」的新空間（見圖一、圖二）。女性觀點的地方自治含括人民生活及情感的極細緻、深入、綿長的層面（例如扶幼養老），唯有靠著政府與民間的密切合作，才能將國家社會有限的財力人力務實、確實、有效地運用於妥善解決人民的這一層面需求。
公領域（政府、職場、營利市場）跟私領域（家庭）、公部門（政府）跟私
民間社會 部門（營利市場、民間社會）截然
（家庭、公益社團） 二分、各行其是或互相對立衝
突，欠缺達成共識、協力合
作的管道﹔強者爭其所欲，
而弱勢需求，包括女性所承
空缺
擔的老、弱人口的照顧，被私領域化、私部門
營利市場
政府 化，國家和政府無責
圖一：台灣社會現狀
公私融合的新空間（即社區或地方自治範
疇）是公領域（政府、職場、營利市場）跟私領域（家庭）、公部門（政府）
民間社會 跟私部門（營利市場、民間社會）
（家庭、公益社團、工會） 之間的重疊面，於此，藉著直接
民主機制，各方能夠廣泛參與，平等協商，達成共識，
直接民主機制 協力合作，有能力務實
地方自治
解決所有人口的基本
市場
政府 需求
圖二：地方自治──公私融合的新空間
戊、 為了有效催生「公私融合之新空間」，初期應結合民間力量較強之地區進行實驗計劃，此為「試驗期」﹔其次應就實驗成果，由國會及中央政府擬定統一之法規及政策，施行於全國各地，此為「規格期」﹔然後放手讓各地地方政府和人民因地制宜，發展合乎其需求之模式，此為「去中央、去規格期」。
己、 前述地方自治的實踐，及「公私融合之新空間」的形成，於偏遠、窮困地區，尤其是原住民地區，應以較多的資源──包括人力資源──促成之，以縮短地域差距，實現平等。
二、政府機構、員額架構的調整
政府機構、員額的架構，應該因應台灣成為一個兩性共有、共治、共享的獨立國家，而做調整。它必須使政府的施政能夠切實保障婦女權益及人民人生基本需求之合理滿足。
當今政府架構的調整，因而必須遵循兩個原則：第一是要為台灣量身訂做，讓它符合台灣土地、人口的規模與需求；第二是提高施政效能，以便將有限的政府與社會資源做最大的運用，否則，警政治安、經濟安全、照顧服務、休閒娛樂等等面向的寙政，都會導致女性被害、貧窮、無酬承擔照顧工作、成為男性的玩物等等困境，正如目前台灣女人的處境。
上述第二個原則，將引導政府架構朝向倒三角形的方向發展，讓人才和經費流向貼近人民需求的基層相關單位。這樣的發展，對女性和其他弱勢人口的權益，關係至鉅。
三、兩性平權機構的設置
有鑒於我國文化、習俗、制度對女性的深沉歧視，有必要學習推動兩性平等成效卓著的北歐各國，於各級政府及其各相關部門設置民主協商模式的兩性平權機構或單位。這樣的單位，在台灣首創於陳水扁先生擔任台北市長期間的「台北市政府婦女權益促進委員會」，廣邀相關民間組織代表、學者專家、相關公部門單位代表所組成，具有充分代表性及權責，是民主協商機制的精采示範，在短短四年之間使台北市蛻變為一個「善待女人的城市」。相較之下，於彭婉如女士命案發生後，婦女團體聯合要求行政院成立的婦女權益促進委員會，則僅邀請親國民黨的學者專家及少數民間組織參加，代表性不足，衡諸其客觀表現，對女性權益的提昇助益不大。
不僅於此，執政黨晚近更撥款另立「財團法人婦女權益促進發展基金會」，取代行政院婦女權益促進委員會的角色。這樣的做法有兩項意涵：一、婦女權益的推動，被從好不容易被民間催生出來的一個公部門正式委員會轉變為民間基金會，如此，它被從公部門推往私部門，這是女性權益被「再私化」的一個鮮活例子﹔二、民主政治應是朝向「民間化政府」的方向發展，開發更多的直接民主管道，擴大民間參與，拓展民主基礎，但是，我們看到，國民黨政府仍然執行著其一貫的「政府化民間」的技倆，違反政府透明化的潮流，以受執政者意旨掌控的假民間團體之名，行推卸責任、逃避監督之實。
四、國家統計及學術研究應注重平等觀點
為了實踐性別平等，以及安和樂利的團結社會，當務之急就是國家資源的平等分配和務實運用（原因請參見底下六之戊）。於此，國家統計和學術研究應該扮演重要的角色。這樣的統計和研究，應該是有方向性的，而其基本方向便是偵測社會的不平等，並探究既能消除不平等、又能促進繁榮之道。這樣的統計和研究因而是應該大幅度本土化的，著重根本土人民、地域、產業等等需求結合。以國家預算支助的各項統計及研究應該明確以此為主要方向。此外，為了有效呈現性別處境，以便作為性別平等政策的參考，亦可仿效北歐各國，於國家統計機構底下設置「性別統計組」。
五、國土規劃、都市計劃及住宅政策應有女性觀點
國土規劃、都市計劃及住宅政策應充分考慮女性本身的需求，以及女性所承擔的照顧服務之需求，將女性集會、學習、運動休閒所需的空間，幼兒、兒童、少年、老人所需的照顧及活動空間，以及所有這些人口的交通空間，納入國土規劃、都市計劃及住宅政策範圍。
六、預算架構與財政劃分
甲、國家預算架構應具有女性觀點，托育、長期照護等福利服務及其所需空間、健康醫療（尤其是年老女性、弱勢階層女性、受父母或丈夫忽視的女性及鄉居女性本身所需的健康醫療）應充分納入國家預算架構，以矯正長期以來國家資源分配嚴重忽視女性需求的現象。
乙、各級政府應廣開民主協商管道，讓社會各方，包括女性，充分參與預算的編列及運用。
丙、賦稅制度及各級政府的財政劃分有必要加以重整，讓稅源和各級政府權責兩相結合。譬如，跟人民基層生活息息相關的托育、照護、地方產業、就業、基本教育及技職教育等事務，應劃歸地方政府管轄；而且，賦稅制度及財政劃分亦應與之配合，例如，可以考慮將人民個人的所得稅大幅劃歸地方政府，使其施政內容及其稅收財源兩相扣合，以便有效提高前述施政項目的效能，增加就業率、收入及所得稅。（至於跟地方政府施政相關性較低的土地增值稅、營業稅等項目，則宜劃歸中央政府。）
丁、賦稅有欠公平的現狀，是各方反對實施普及式福利的主要理由，認為會讓許多逃漏稅者平白享受以他人的稅金支付的福利。但是，對老弱、病患、兒童這些弱勢人口，以及因為國家／社會欠缺負擔而被迫扛起照顧前面這些人口的責任的婦女而言，以稅金適度提供或補助其所需的基本服務（例如扥育、醫療、照護等），是緩解這些弱勢人口的窘迫處境的必要條件。因此，政府應結合民間力量，透過民主協商等直接民主機制（詳見本文第二部分），強力推動賦稅公平化，以便普及福利得以在此基礎上順利實施。
戊、用於普及福利的稅金及國家資源，不應視為納稅者或國家的額外負擔。高效能政府所提供的良好福利，是減輕個人（心理及實質）壓力，消除不義及不平，增進個人及社會整體的安寧和平和，從而減少社會亂象、增進社會團結、提高個人及社會整體表現的不二法門。此外，我國地窄人稠，人民習於平等，事無大小總好爭相評比，若有不平，極易發生忿恚爭鬥或自暴自棄之情事，無論老少男女皆然，造成極大的國家／社會負擔。有鑑於此，我國應該追求適度的普及福利。
貳、 民主機制
一、既有機制的改善
甲、對於選舉（間接民主機制）管道，國家及各政黨皆應繼續以各種方式，使兩性代表性趨於平等。
乙、國家考試及任用，應完全實施性別平等。各項特考（譬如郵務士、引水人、外交商務人員、各類工程人員等等特考）對於性別的明文限制，尤須立即取消，代之以針對職務所需條件（譬如須能負重多少公斤、游泳多少公尺、夜間執勤等）的客觀要求。
丙、公務員的在職訓練及升遷，應顧及性別平等原則。尤其是，我們有必要以政策使政府機構決策階層的性別比例儘速趨於平等。
二、直接民主機制
甲、人民組織及其運作的民主化與平等化
1. 人民團體法、工會法及各級政府相關行政命令應進行檢討及修正，務使所有公民能夠充分享有憲法中所規定之結社之自由。尤其重要的是，有關「減少社團數量」、「禁止成立同類社團」、「禁止在同一地區重複成立社團（如職業工會或社區發展協會）」之類的觀念、法律及行政命令，應力求完全消除。這是因為弱勢群落，包括女性，晚近才開始從事組織，前述法律及行政命令無異於封殺他（她）們結社的空間。不僅於此，台灣解嚴未久，各類人民組織，包括工會，一方面為解嚴前非民主勢力所霸佔，另一方面，各類組織，尤其是工會，民主運作、為組織成員謀福利的機制尚未建立，因此特別需要鼓勵真正具有民主觀念、理想、作為的新興組織，包括各類工會，盡量成立，帶給民間社會革新的活力。
2. 人民集會結社需要空間，而在地窄人稠的台灣，擁有空間的所有權或分配使用權的大部分是既得利益者，女性由於經濟力、繼承權（尤其是不動產的繼承權）、政治代表性的遭受歧視，極難獲取空間──尤其是集會所需的大型空間──的正當使用權，以致形成男性團體容易得到免費（私人或公共）空間，而女性團體只能做小型聚會，或必須花費巨額金錢租用（私人或公共）空間的奇特不平等現象。在這種狀況下，要讓女性，以及其他弱勢團體，享有平等的集會結社權利，就必須由各級政府機構大量釋出免費公共空間供其使用。
3. 政府對於民間組織的管理，以及其與民間組織的合作，應去除居高臨下的主導角色，而改以民主協商機制處理（詳見下節）。
乙、民主協商機制：政府與民間的合夥，以及參與式民主的實踐
1.
「民主協商機制」指的是國家／社會的各項公共事務，其規劃、決策、執行、管理、評估等事項，皆應由相關公、私部門各方共同以平等、民主的方式為之。在台灣，真正的民主協商機制在陳水扁執政時代的台北市誕生。當時，由於受到陳市長團隊先進民主意識型態及作為的觸發，民主協商機制像草木逢春發芽一般地快速擴展，其場域包括市府內部所設置的廣納社會各方代表的各類決策委員會（包括堪稱民主協商機制表率的「台北市政府婦女權益促進委員會」）、市府與社區合作推動的「社區環境改造計劃」及「社區治安會議」、市府委託民間辦理的各項公共服務、讓市府首長與人民面對面商議後者所主導的議題的「與民有約」等等，雖然離理想之境仍遠，卻開啟一個奇蹟式的豐富端緒，說明台灣應是實施民主協商機制及參與式民主的沃土。
2. 民主協商機制讓相關各方充分參與公共政策之形成、執行、成效評估的所有過程，其能產生的好處是多重的： （一）它結合施政者與施政對象雙方的觀點，能夠有效接合公共資源和社會需求；（二）它融合各方觀點，達成共識，能夠有效建立政策的正當性和合法性，並有助於消除施政阻力；（三）參與民主協商的各方代表以「公共事務參與」之方式，為已為人，賣力貢獻其時間精力，以及其在地及專屬（例如專屬於長期照護家屬之）知識，不僅能節約政府人力財力，還能有效取得以其他方式（例如民調、專業學術研究等）所不易得到的詳實資訊及輿情，有助於大幅度增加決策的細緻度及可行性。
3. 為了落實民主協商機制及參與式民主，各級政府機構或單位（包括國防部、外交部）應廣設規劃、決策、管理、評估委員會，其委員應均衡含括相關公、私部門代表，其中性別比例應力求平等。
4. 地方政府若將部分服務（例如扥育、長期照護、終身學習、休閒活動等）委託民間公益組織以非營利方式辦理，其相關事務應以民主協商模式為之，而不應由政府單位高高在上指導、監督民間。
5. 前述委辦所需經費使用情形之管理，應盡速廢除目前所實施之「防君子不防小人」、「鼓勵作假」的核銷制度，改以民主協商機制管理，並直訴諸法律約束之。
6. 各級政府應設置種種便民措施，主動提供有關各項決策及其執行之資訊，落實政府透明化﹔政府並應廣設各種管道，方便人民表達意見，以擴大並深化國家／社會的民主基礎。
7. 前述民主協商機制於各級政府的實踐，尤其是在地方政府所執行之扥育、照護等攸關人民基本需求之面向，即本章第一節所說的「公私融合之新空間」的實現，將能務實解決家庭功能薄弱化、人口高齡化時代的社會需求。
8. 民主協商機制之實施，除應注意女性比例之外，還應注意其他弱勢族群的代表性，包括原住民及原住民女性的代表性。
9. 在以上的「政府與人民合夥」、「公私融合新空間」所形成的細緻生活互助及情感聯繫網路（詳見「社會福利」章）之上，我們期待形塑具有紮實內涵的生命共同體，它將成為台灣認同的牢固基礎。