新加坡的種族問題與政府的族群政策


洪鎌德
台灣大學三研所教授


壹、前言：新加坡是一個移民社會


作為海島型的國家而以對外貿易為其生存的主軸而言，台灣與新加坡有相當類似之處，
尤其是邁向城市化、現代化、國際化之途，發展成高科技、開放性、寰球性的新興社會
，以及在商貿發達、經濟繁榮、資訊掛帥等方面，這兩個以華族（或稱漢民族）佔主體
的移民社會，都有很多相似的所在。

唯一的不同是，新加坡已完成建國的過程（process of nation-building）1，而台灣
仍與中國鬧著分裂或統一，主權歸屬的爭執問題。當新加坡已能克服其島內種族的分歧
，力求統合之際，台灣卻為了同一種族（華族）地緣上之不同（閩、客）或移民時間之
先後（本省與外省），而產生族群與省籍的問題。為了獲致台灣未來社會中族群的和睦
與團結，本文乃借重新加坡建國過程中種族政策實施有效的經驗，提供為台灣的參考。
換言之，探討新加坡的種族關係和種族政策，以及南洋這個航道中樞上的彈丸小地怎樣
變成一個多元種族、多元語文、多元宗教、多元文化的新興國家成為本文的主題。

今天世上多種族、多群落的國家為數不少，何以單挑新加坡呢？其理由除了前述新加坡
與台灣同屬華族的移民社會，受到文化的影響之外，也是由於新加坡與台灣在距離上不
算太遠，屬於鄰邦的性質。如將台灣視為亞洲大陸板塊之外的太平洋西岸邊緣島嶼看待
，也即一個典型的海洋國家，再加上台灣島上原住民與東南亞原始民族之血源關係，台
灣視為海島東南亞之一環，亦不為過。在此情形下，作為台灣南鄰的新加坡更有可為台
灣借鑒之處。

此外，新加坡的開發，得利於早期鄰近地區種族的遷入與墾殖，其種族關係最先發生於
移民群落的聚居與交往，此即其種族關係之區域的脈絡（regional context）。隨後受
到政治（殖民、佔領、自治、獨立）、經濟（橡膠、錫、棕櫚之開墾、商務轉運、金融
資訊中心）、社會（甘榜村落轉化為通商大邑、乃至科技發達之現代市邦）、文化（印
度、馬來、中華、西方各種文化的衝擊、洗禮）的影響，故其種族關係仍受到市區的
（urban）與國族的（national）脈絡（contexts）之牽連。至於獨立建國後，執政的
人民行動黨（People's Action Party，簡稱PAP）刻意標榜以亞洲成為主體的種族政策
，更具有意識形態上的脈絡（ideological context），這些都是新加坡種族政策獨一
無二，有異於他國之特徵。

目前新加坡有兩百七十萬人口，住在大約六百四十平方公里的小島上。其種族上的分佈
情形為華族三百零九萬（佔77.7％）、馬來族三十八萬（14.1％）、印度族十九萬（以
淡米爾族為大宗，佔7.1％）、其他種族二萬九千（歐、美、日本、阿拉伯人等1.1％）
（洪鎌德1994：22-23）。華族並非一開始便佔這種人口比例上的絕對優勢。例如在1824
年新加坡被英國殖民帝國所佔領而成為海峽殖民地時，只有八千人左右，佔全人口的三
分之一弱（31％）。但經過一個半世紀之後，華人數目膨脹，今日已成為中國、台灣之
外，華人在世上所建立的第三個國家，儘管新加坡政府極力撇清，不願以第三中國自居
。相反地，堅持本身為多元民族新興獨立的國家2。




表一，新加坡種族人口總數與比例之變化（1871-1990）

年代
人數（比例）		18711911194719701990

馬來人
26148（26.9）46592（15.0）115735（12.3）311379（15.0）380600（14.1）

華人
54572（56.2）222655（74.4）730133（77.6）1579866（76.2）2089400（77.7）

印度人
11501（11.8）27990（9.0）68978（7.3）145169（7.0）191000（7.1）

其他
4890（5.1）14388（4.6）25978（2.8）38093（1.8）29200（1.1）



資料來源：新加坡統計局（Department of Statistics）（1970，1973，1980，1990）

新加坡一名星洲，又名星島，另稱獅城，係於1819年由英國探險家萊佛士（Thomas 
Raffles）開埠而為西方所知，其後經歷了1824年東印度公司設置海峽殖民地時代，也
即正式列入英帝國海外殖民版圖之一環，直至1942年日本發動太平洋戰爭為日本皇軍所
佔領，把它改名為昭南島。三年半的日治時代，新加坡人飽受日本的侵凌壓迫，至1945
年9月日軍投降後，才重歸英國殖民。唯新加坡與馬來半島當地的菁英與民眾在時代感
召下參與獨立自主運動，迫使英政府於1959年給予新加坡自治邦的地位。1963年8月馬
來西亞聯邦成立，新加坡與東、西馬合併。次年，主控新加坡的人民行動黨與大馬巫人
全國統一組織（巫統）之間矛盾加大，最後爆發了1964年9月2日的種族衝突。於是不久
之後新、馬乃告分治，甚至導致1965年8月9日新加坡脫離大馬而成為一獨立自主的國家
。

新加坡既無腹地，又缺乏天然資源，而境內種族複雜，工業化基礎脆弱。面臨鄰國大馬
與印尼的虎視眈眈，在這種國內外的險惡形勢之下，新加坡被迫走上獨立之途，其冒險
犯難之建國精神令人感佩（洪鎌德，1994:17-19）。

要之，新加坡經過19到20世紀短短一個半世紀的迅速發展，居然由一個華族與巫族散居
的小漁村轉變成東南亞航運、商貿、資訊的輻軸中心，其變化之劇烈，舉世無雙。而先
後移入與定居新加坡的各種族之和睦相處也成為這個島國人民生活的主要特色。

造成新加坡大量外人湧入，而變成種族散處的移民社會，乃是肇因於大英帝國的殖民開
墾與勞工政策，特別是急需外來勞工協助進行膠園、棕櫚、錫礦之培植與開採。其結果
是由南中國、南印度、爪哇島和馬來半島湧入大量的勞工。過去移民者也隨著種族分隔
線，進入各行各業的利基（niches，工作場合、生產與生活據點）中。

在高度擴張與行業競爭的環境下，這種以種族為基礎而形成的社會分工大大有利於後來
的遷入者，不論這些擴張與競爭是在同一種族的群體中，還是不同種族群體之間。華族
在1836年便逐漸成為星島人數最大的群落，也是經濟上與社會上最具有主控力與活動力
的社群。反之，馬來人雖是星島的原住民，今日卻成為該島最大的少數民族，遭逢社會
與經濟的困難，而成為弱勢或獲利最差的族群（Lai Ah Eng 16）。



貳、移民社會三大種族的歧異


不僅在社會和經濟地位方面，新加坡三大種族有明顯的差距，特別是在語言、宗教、文
化和風俗、習慣、傳統等方面，三族呈現更大的差別。且不說華族包括最大宗的福建人
，及其次的潮州人、廣東人、客家人、海南人、上海人，以及中國其他省籍的人，就是
原住民的馬來人，也有波亞尼人（Boyanese）、爪哇人、布吉人（Bugis）、巴達人
（Batak）、岷昂卡巴（Minangkabau）和馬來半島的原住民等等。這些馬來人的共同點
為信奉回教和擁抱馬來文化。同樣的，南印度人亦包含淡米爾人、馬拉亞力人（Malaya-
les）、特列古人（Telegus）、旁遮普人（Punjabs）、班加力人（Bengalis）和辛海
力人（Singhales）。他們信仰的宗教從興都教、傑尼教（Jainism）、錫金教、回教、
賽巴巴教（Sai Babaism）到基督教，可謂包羅眾多的信仰體系。

至於華族，不但有信奉佛教、道教和基督教，以及祭拜祖先的、無任何宗教信仰的這些
差別，而且因為家庭背景和學校教育而分為講華語和中國地方方言（如福建話、潮州話
、廣東話等）的華文教育出身，以及接受英式教育，只懂英語文（可能會講方言如福建
話、潮州話、廣東話等，但不會書寫華文）的英文教育出身。華族這兩大不同的語文源
流所造成的個人職業、社會地位和人生態度的區別，在新加坡尤其扮演舉足輕重的角色
（洪鎌德 1996：224）。在過去三大種族主要聚居之地是分散的。例如華族中的海南人
聚居在布拉巴沙（Bra Basah），廣東人集中在克列塔阿耶（Kreta Ayer），潮州人集
中在哈佛洛克（Havelock），福建人在中巴魯（Tiong Bahru）。馬來人喜居牙籠塞來
（Geylang Serai），印度人則集中住在安順（Ansoon）和實龍崗（Serangoon）。當時
星島尚未開發，到處低矮叢林密佈，這些不同的社群便分散在各個角落，彼此很少來往
或雜居。

新加坡統計局有關人口的種族分佈表中最後一項「其他」欄，不僅包括上述三大種族
（華、巫、印）之外的民族，也即早期英國人或歐洲（葡、荷、法、西班牙等國）人
士的後裔，也包括歐洲人與亞洲人的混血（俗稱歐亞混種人，Eurasians）和猶太人，
以及獨立後定居新加坡的日本人等，不過基本上以歐亞混種人為主體，他們講英語，信
奉基督教、猶太教等3。

要之，新加坡的種族，名義上主要有上述三大族，事實上則由於出生地、父母的本籍、
語言、文化、宗教、習俗與自我認定，而顯示各種影響因素的交互疊合，這是一大特徵
。另一特徵則為同一種族群體裡，又有次級群體之分，其間差別之大，有時甚至超過與
其他種族之區分（例如信奉基督教、而講英語的華人家庭，在其生活型態與世界觀方面
，有時更接近歐亞混血種人）。



表二  1980與1990年新加坡各族的宗教信仰 單位：％

年代
宗教		19801990

華族

基督教10.714.1

佛教/道教72.668.0

其他宗教0.40.3

不信任何宗教16.317.6

馬來族

回教99.699.7

其他宗教0.30.2

不信教0.10.1

印度人

基督教12.512.8

回教21.826.3

興都教56.553.2

其他宗教8.26.9

不信教1.00.8


資料來源：新加坡統計局



表三  新加坡各族家中用語  單位：％

年代
語言		19801990

華族

英語10.220.6

華語13.132.8

中國方言76.246.2

其他0.50.4

馬來族

英語2.35.5

馬來語96.794.3

其他1.00.2

印度族

英語24.334.8

馬來語8.613.5

淡米爾語52.243.7

其他14.98.0


資料來源：新加坡統計局

因之，新加坡的種族關係若簡要地綜括，可說是在數目上佔有絕對優勢的華族與當地少
數民族（特別是馬來族－巫族）之間受到歷史結構的影響而形成的政經與社教之差別關
係（Lai Ah Eng 17）。這種受到殖民地當局分而治之的差別關係在第二次世界大戰之
後有了劇烈的改變，在後殖民地的時期，也即50年代杪與60年代初期，個人、群體、國
家和其他社會機構紛紛要求建立起自我認同與共同體，這就意謂著要撇開華人、馬來人
、印度人、歐亞混種人等在經濟上與社會上的歧異，把他們彼此間的種族界線打破，而
逐漸凝聚成為國民共識，走向多元種族協和與建立新興國家之途邁進。儘管三大種族之
內的次級群體之分別始終扮演重大角色，但新加坡的種族關係，仍以上述三大（華、印
、巫）種族之關係為主軸，而展開互動。



參、新加坡是以政府帶領協和各族的「國家民族」（State-Nation）


現代民族國家的崛起可以追溯到17世紀中葉歐洲告別中古而邁入近代或現代的門檻。民
族國家理想的典型為同一民族、同一文化、同一語文所形成的國家，正像央格魯撒克遜
民族所建立的英國，以及日爾曼民族所建立的德國一樣。然而事實上全世界真正擁有單
一民族而建國者寥寥可數，其明顯者為大和民族所建構的日本。在第二次世界大戰前，
很多落後國家，其民族認同感，係在政治權威結構形成之前，在血源與地緣基礎上建立
的。隨著威爾遜與列寧高唱民族自決之後，由民族建立國家成為時代的趨勢。可是在二
次世界大戰結束後新獨立的落後地區，或早期的殖民地，卻是由當地精英先爭取到獨立
自主成立政府之後，才企圖協和境內不同種族的國民，凝聚為民族的共識，這也就是政
治權威與主權跑在民族認同感和文化的契合之前頭。在此一意義下，我們不妨稱歐洲產
生了民族國家（nation-states），而亞、非、拉丁、大洋洲則產生國家民族（state-
nations）（洪鎌德 1978：91）4。

隸屬於脫離殖民地邁向獨立的新興國家行列之新加坡，也可以說是國家民族之一典例。
換言之，新加坡的種族及其關係，除了歷史演變之外，最重要的是受到政治的塑造。1959
年人民行動黨在新成立的英屬自治邦政府中掌權，1965年則在前一年的種族暴動後不久
被馬來西亞聯邦踢出而宣布獨立。在面對島內外政治局勢衝擊下，獨立後的新加坡政府
刻意要進行國家建造（nation-building）。其首要之工作就是協和三族，使三族人民
不要再認同其本身的種族、或原來的祖國，而改稱新加坡人、新加坡公民；最多冠以華
裔新加坡人，或稱新加坡華人、巫裔新加坡人或稱新加坡馬來人、印裔馬來人、或稱新
加坡印度人等等。

新加坡的獨立來得十分匆促與突兀，使執政的人民行動黨第一代領導人措手不及。他們
的當急之務在向馬來西亞聯邦政府展示其雖處艱險困厄的情勢下仍有生存下來的意志與
能力。主政的人民行動黨之生存策略，包括「前瞻性的計畫」和「先發制人，阻止問題
之發生」等。在政治上就是阻卻反對黨的形成氣候和打擊異己（異議份子）的言論散布
。從1959年該黨執政以來，人民行動黨以優勢政黨的身分掌控新加坡政經社會和文化命
脈，成為新加坡國家制度（national institution）的一環（Chan Heng Chee 1976）。

在經濟策略方面，行動黨主控的政府在籌思與執行如何引進外資，使天然資源缺乏的新
加坡得以利用其地理上優越的位置，迅速工業化、國際化而發展為東南亞航運、商貿、
金融、資訊的中心，並且成為經濟高成長率的四條小龍之一。是故政府大力鼓吹人民守
法安份，勤勞工作，提高工作效率，並採取實用主義與業績政治（meritocracy）之手
段，來提昇政府機構之效能。

在政府大力宣揚勤奮、勞動、紀律、效率之下，又身處一個充滿高度競爭的社會中，新
加坡三大種族各自的成就與表現當然不同，族群之間的互動與關係也更為頻繁、激動、
複雜。各族群在這種強調業績成就的高度競爭社會中要出人頭地、要贏取第一，造成新
加坡人一個舉世無雙的特質，那就是所謂的「驚輸心態」（Kiasuism），也就是害怕「
輸人不輸陣」的心態，處處要爭第一，時時要落實贏的策略。

像新加坡這樣一個新興的國家民族，先有國家形式，才要協調國境內語言、文化、宗教
、習俗迥異的三大種族，成為萬民一心的國族（nation），這就使政府的建國工程困難
萬倍。為此主政的行動黨不得不採取強調國家認同的政策，也主張「多元民族」（multi-
racialism）5的立國精神。此一立國精神也即是新加坡人民行動黨的意識形態提供三大
種族分開的但又平等的地位。換言之，政府固然鼓勵三大種族彼此之間通婚和居住在同
一社區，但無意改變他們在種族中自稱隸屬何族，這就是分開的地位之意。至於平等則
強調在法律上、在政治、經濟、社會、文化等方面的發展機會之平等，絕對不允許人數
佔優勢的華族一枝獨秀，而任其他族群感受難以發展與不平的待遇。



肆、地緣政治與歷史因素


除了在政治的層次上，政黨與政府大力促成各族齊頭並進、和睦相處之外，影響新加坡
族群關係的另一因素為地緣政治上的考慮。星島位於東南亞馬來群島（廣義的馬來，包
括東馬、西馬、汶萊、印尼在內）之間，扼麻六甲海峽的咽喉，而佔有人口數目優勢的
華族成為移入的多數族群。反之，人口數目居其次的馬來人卻成為原住民的少數族群。
這種特殊的情勢，乃是歷史上移民、勞力運用、開墾等諸多因素所造成的。但華族與巫
族對此一情勢各有不同的看法與詮釋。早前世界各國華人將新加坡看成為「海外中國」
、「第三中國」，但這種稱謂為新加坡政府所排拒，因之，新加坡的華人已逐漸放棄這
種說法，而以華裔新加坡人自稱。

由於地理上與馬來半島接壤，歷史上又曾經是馬來西亞聯邦的一個成員，新加坡與馬來
西亞關係之密切是兩國政府領導人掛在嘴上的經常表示。近半年來，有關新、馬重歸統
一的說法，也由內閣資政李光耀試探性的發言而啟開吳作棟總理和馬哈迪首相的回應。
但雙方領導人還是停留在關於合併之假設性的話題上打轉，離實現的可能性似乎相當遙
遠，顯然這證明兩國關係密切之一斑6。

在某一程度上，新、馬兩國提供給對方工作與雇傭的機會，也即不滿新加坡之馬來人移
居與受聘於馬來西亞；而不滿大馬政府對華人教育、華族文化之奚落的華族則遷居與就
業於新加坡。另一方面，新加坡境內華巫之間的關係有一部份是受到馬來西亞境內華巫
兩族關係所塑造的。要之，星島之華族在社會上之地位是受到早期華人在整個東南亞以
移民身分，也是以遷入之少數民族的身分（相對於全體原住民而言），在南洋幾代移民
的經驗所影響的。反之，在星島的馬來人儘管是原住民，卻被視為弱勢，或劣勢少數民
族。

由於早前英國殖民帝國對待新、馬的居民與移民是採取以夷制夷、分而治之的策略，加
上各族移民之間因習俗、生活方式之迥異，教育與文化水平之不同，彼此少相往返，缺
乏溝通管道，以致對彼此之認知限於定型（stereo-type），也即刻板印象。所謂定型
的看法，像華人認為馬來人安貧天真，與世無爭，容易滿足，性趨疏懶，對回教之虔誠
遵守、不敢踰越。至於對印度人的刻板印象是認為後者精明狡滑，能言善道，媚上欺下
，一般對印度人多持猜忌與不信任的態度。反之，印巫及混種人則視華族勤儉忍耐，精
打細算，宗族觀念重，有時也仗勢傲人，瞧不起其他種族（洪鎌德 1994：25，26，29）。

顯然，在獨立之前三族之間的關係並不和諧敦睦。反之，有三次重大的種族衝突：第一
次爆發於第二次世界大戰剛結束後不久；第二次在1950年因個人法律糾紛而引發；最嚴
重的則為1964年9月2日的華巫衝突，造成2人死亡562人受傷。儘管有上述三次種族衝突
以及有限交往、彼此分居的情形，但一般而言華巫之間的文化交換（語文的學習，烹飪
的相互教學、應用）與人際交往（跨族友誼與婚嫁）仍舊持續發展著。

直到1960年代，新加坡的三大種族都各自選擇地區分居，直到政府組屋（國民住宅）政
策施行後，不同種族遂出現在同一社區、同一住宅區附近。這是公共房屋政策大規模遷
徙計畫下協和種族關係之策略的落實。也可以說是政府基於多元種族建國理念的付諸行
動，該政策是由政府設置的組屋發展局（Housing ＆ Development Board，簡稱HDB）
所推動的。

為了防止以往種族衝突之餘燼死灰復燃，新加坡政府嚴禁其國民閒談種族問題，把種族
問題當成帶有煽情、刺激各族原始感情，引發彼此猜忌不滿的「敏感問題」來看待。只
有政府的領導人才可以就種族滋生的問題作某種程度的解釋。反對黨候選人在競選期間
所發表的「敏感」話題，常成為選後追究算帳的藉口。


伍、政府的強力介入──種族政策的形成


由於華巫兩大族關係的穩定，對新加坡境內種族問題的解決有助，因之，剛獨立不久的
新加坡政府，即刻意壓制超過四分之三人口比例的華族之氣燄，不讓他們在政、經、社
、文化等方面享有其比例上的優勢。反之，人民行動黨政府一開始便採取文化的民主（
cultural democracy）7作為立國的精神，宣布三大族與一小族在文化發展上之絕對平
等。具體的作法如：明定四種語文（英、華、巫、淡米爾語）為官方語文，政府的公報
、官署的施為、大眾媒體的廣播一概要使用四種語文，並使其具有等值。更有甚者，為
了避免馬來人與印度人憂心新加坡成為第三個中國，行動黨故意以馬來文為國語，用馬
來詞唱國歌，並由國會選出馬來領袖為第一任總統。

基於少數民族自保的心態，馬來人與印度人就利用人民行動黨此一文化民主的政策，大
力發展其本身的文化與堅持其固有的語文，他們對華族強調其固有文化（像儒家學說的
宣揚）、固有語文（講華語運動）也投以猜忌的眼光，擔心此舉對馬來人與印度人的文
化與語文有所衝擊，其潛藏的背後之疑懼就是新加坡中國化、華族化。

所幸，自獨立以來人民行動黨的政府極力撇清與中國之關連，這也是由於冷戰時期，東
南亞各國為免除淪為共黨勢力範圍，而與英美結盟採取反共的意識形態，間接地造成反
對以北京為主體的亞洲共黨陣營。當然這種撇清與中國之關連的情形，同印尼之反華運
動截然有別。只有當中國實施改革開放政策之後，新加坡為了商貿和投資的經濟利益才
與中國接近。但在意識形態上仍堅持資本主義的市場經濟理念，也拒絕「海外中國」、
「第三中國」之稱呼，強調新加坡為一主權獨立的國家，與中國無涉。

在新加坡佔有優勢的華族給予當地馬來人與印度人相當公平的對待，甚至禮遇，卻使馬
來與印度社區對其本身在星洲的地位與角色產生不夠現實的高度期待。其結果他們繼續
以超高的敏感和不斷的懷疑來對待有關華人的事務、華人的特質（Chineseness）8，也
即認為人民行動黨開國元勳所作所為遲早要把多元民族、多元文化的新加坡轉變成一個
華人的新加坡（Vasil 6）。

自1979年人民行動黨的政府提出將新加坡亞洲化（Asianising Singapore）的綱領以來
，該政府便面對處理多元種族的種種難題，這包括如何來適應華族社區要求畀予此一優
勢民族以應得的地位與角色。蓋新加坡今日經濟的進步、社會的繁榮、國力的躍升主要
歸功於華族的貢獻。但如讓華族不平之鳴自由消透，必然會引發少數民族的憂懼，而質
疑文化民主的立國基礎是否動搖？人民行動黨政府在華人事務和華人特質一再增強、一
再浮現之際，怎樣來排除少數民族的疑慮，讓他們放心政府維持各族平等待遇，協調各
族和諧的政策不變？

雖然新加坡是在1965年8月9日脫離馬來西亞聯邦獨立出來的新興國家，但有關其境內種
族的教育問題，早在對抗英殖民主義的1950年代中期，也即1955年透過邦議會各黨派協
調，達成以馬來語為國語的共識，以及承認馬來語、英語、華語和淡米爾語為四種官方
語文。尤其各族得以其母語發展為主要的教學語文，另外在小學強迫學生學習雙語（華
人母語若為方言者，一概學習華語──北京話──，另加選英語；反之，華人如出身英
語家庭者則要求學習華語作為英語之外的第二語文）。

這些由議會各黨委員會所作之建議，在自治邦時代、合併時代，乃至獨立時代初期，都
被1959年掌控新加坡的人民行動黨政府所一一遵行，這也就為種族的語言與教育政策埋
下穩定和協和的基礎。

由於獨立之前的兩年（1963-65）正是所謂馬來西亞和印尼對抗（Konfrontasi）的時期
，區域內兩大馬來人建立的國度情勢緊張，使身為馬來西亞聯邦成員的新加坡，也飽受
對抗的不利影響。境內各族之間的猜忌、怨恨雖不至全面爆炸的階段，但最後卻也引發
1964年9月的種族暴動。

是故獨立後以李光耀總理為首的人民行動黨精英，在面對國內外險峻形勢之下，更是小
心翼翼去落實各族教育與語言政策，深怕種族關係一旦陷入緊張乃至衝突的態勢，則新
加坡獨立、自主、追求生存的可能性便要受到危害。

鑒於種族問題極具敏感性，所以行動黨政府可謂在沒有向人民徵詢意見之下，也沒有舉
行什麼公眾討論之下，便在1960年代中期逕自擬訂落實種族和諧的政策並大力推行（
Vasil 20）。


陸、文化民主的指導原則


根據現任教紐西蘭威靈頓大學印籍教授瓦錫爾（Raj Vasil）在1992年年底對曾經是開
國元勳的拉惹勒南（S.Rajaretnam）所作訪問記錄，顯示人民行動黨在1965年所採取的
種族策略為：
1.消除新加坡華族所強調的中華特質（Chineseness）以避免他族與鄰國視新加坡為中
  國海外勢力的延長；
2.賦予馬來族以原住民（bumiputra）之身分；
3.在憲法前各族地位平等，確立新加坡為多元種族、多元文化、多元語言的國家；
4.透過經濟的膨脹與成長，使各族均蒙其利；
5.行政、司法、官僚體系反應種族的敏感性，不論種族背景，因才進用（Vasil 29）。

換言之，人民行動黨建立起一個獨立的新加坡，這個國家承認三大種族社群與社區俱有
平等地位，而可以保留與發展各族的文化、語言、宗教、傳統之特色。各族均在一人一
票、票票同值的基礎上享有同等的政治權利，也藉由選舉而獲得各族的國會代言人。華
族儘管人數眾多，但不能主張任何特權或優遇。這便是人民行動黨在獨立建國後所採行
的多元種族的文化民主之指導原則。

那麼人民行動黨怎樣來落實這個文化民主的原則呢？以下分別來敘述與分析獨立後至今
新加坡所經歷的三個時期：第一期協和各族時期（1965-1979）；第二期為新加坡亞洲
化時期（1979-1990）；第三期為政府親民而貫徹各族和睦相處時期（1990年至今）。

在第一期中，行動黨所面臨的勁敵就是鼓吹中華文化及華族優先的社會主義陣線（
Barisan Socialis，簡稱社陣）。為了去除境內少數民族與境外馬來族的憂懼，人民行
動黨採取各種措施壓制社陣的成長，特別是減少社陣的黨章對於接受華文教育者的吸引
力。另一方面大力落實工業化政策，以有效的行政帶領經濟建設，使人民物質生活躍升
，從而降低華族對社陣的好感與忠誠。

除了消除中華優勢心態，避開與中國的密切關連之外，人民行動黨首務之急，就在安撫
星島境內高達14％的馬來人，使後者不必害怕與大馬分家後受到不平的對待。相反地，
獨立後的新加坡仍尊奉馬來人為原住民（bumiputra）。依據新加坡憲法152條2款，新
加坡畀予馬來人「特別的地位」，「允諾保護、保障、支持、培養和促進他們的政治、
教育、宗教、經濟、社會和文化利益以及馬來語文」。這種對少數民族的尊重，並不違
背公平對待其餘兩大種族，也即不違背立國精神的文化民主之原則。

在1960年代初，由於考慮到有朝一日新加坡可能回歸大馬懷抱，所以人民行動黨的政府
在堅持文化民主之同時，不忘強調文化的整合。但這個作為整合各族的文化並非中華文
化，而是馬來文化。政府特設文化部，目的在塑造與推廣馬來文化，拉惹勒南就強調行
動黨要搞馬來文化的創造是一種現實的政治（practical politics），因為馬來文化之
創造是國家建造主要的一環9。

這種獨尊馬來文化的想法與作法，在與大馬分家後便有所改變，在採取了文化民主原則
之後，人民行動黨為尊重各族文化的歧異性，而標榜文化的多元主義。

在落實文化的多元主義方面，首先是各種語言源流的學校之設置。之後，由於強調英語
之重要性，改採雙語教育的推行，這便有助於英語之一枝獨秀，藉英語文來融合各族之
歧見，英語也成為各族溝通不可或缺的媒介。

在政府機關中，則按人才與成就的標準，大力擢用各族精英。當然在部會首長方面，儘
量讓少數民族的英才有出人頭地的機會，也向社會表明政府用人唯才，沒有種族沙文主
義，或種族歧視之處。


柒、新加坡亞洲化新策略的運用


截至1970年代的後期，人民行動黨的第一代領袖與只懂華語的社區領袖已能體會到政府
把新加坡轉化為以英語為主要溝通媒介的英語國度是頗為成功的，但這種新加坡英語化
的政策雖稱成功，對華人社區的利益卻無幫助。反之，在英風美雨衝擊下，新加坡新一
代的青少年沾染歐美崇尚物質主義、講究奢侈浪費，完全以個體自利為主，而排拒家庭
關懷的放縱行為，於是逃學、離家出走、成群結黨、吸毒、性氾濫、少年犯罪等成為時
代的新趨勢。

人民行動黨的領袖也體會到強迫新加坡年輕一代的青少年於母語之外再學習英語，這種
雙語教育的成效並非如事先所期待的高。原因是不少兒童與少年在雙語教育制度下，母
語既沒學好，英語也學得不夠純正，倒不如專注學習一種語文為佳。不過如果不藉母語
來灌輸東方的倫理價值，則在歐風美雨襲擊之下，新加坡新一代的青少年恐有迷失之虞
。

顯然在城市化、西化急速的腳步下，不僅華族的語言與文化受到嚴重的挑戰，就是其他
各族也感受洋化之威脅。這種威脅不僅限於語言、文化的層次，也不限於生活方式而已
，而是對新加坡以經濟掛帥、搞商貿起家的市邦社會整個基礎的腐蝕。

其結果促成李光耀總理為首的第一代新加坡領袖感到必須改弦更張，也即對文化民主的
立國精神之應用，採取大刀闊斧的改革。換言之，必須就十年經濟的繁榮所造成的英語
新加坡如何面對1970年代後期的政經社會之事實作出新的調整，特別是對文化民主的立
國原則之應用重加檢討與改變方向。由此也進入人民行動黨對新加坡種族政策的第二期
，使新加坡亞洲化。

代表第二期政策的起始無疑的是1979年政府所倡導的「講華語運動」。這一運動的發起
本身並不構成醒目的改變，但卻標誌著第二階段的開始，也即人民行動黨的政府要使新
加坡亞洲化的第一步。在很大的程度上，也即給予華人所渴求的中華事物（Chineseness）
。但這並不表示返回早期狀態，去除以英語為主要溝通工具的向來說法。原因是英語已
成為新加坡行政、教育、傳播、工商與各族日常溝通的工具，不可能將其重要性再予縮
減。1984年政府乾脆宣布英語是大、中、小、專科各級學校的教育用語。

第二階段標明人民行動黨的領導人對新加坡各族群的文化遺產和傳統尊重與加強的企圖
。如此不僅可使各族對其文化遺產與傳統的愛護和信心大為增加，也可以在科技與國際
商貿發達的當代，使新加坡不致迷失其發展的方向。換言之，企圖讓新加坡人既能保持
與發揚東方的美德，又能吸收與發揮西方求真求好的本事。

引發這種變化的源泉居然是西化最深，也是對西洋認識相當徹底的李光耀總理本人。這
是由於他參加在巴哈馬群島召開的大英聯邦首長會議上，發現黑人領袖儘管能夠使用流
利漂亮的英語來對談，卻對本身民族文化傳統、價值一無所知。所以開完會返回新加坡
之後，李氏決心不讓新加坡人成為無根的民族。這就是他何以發動講華語運動，以及推
行儒家思想教育之原因。「其目的特別在保持華族的文化、繼承和價值」（Vasil 1993
年9月訪問人民行動黨領袖談話，Vasil, ibid, 65）。

如果只是單純提倡華族講華語，那麼這個口號與運動本來的用意就在減少華族次級族群
（福建人、潮州人、廣東人、上海人、海南人等）喜用地方方言的毛病，俾官方的北京
話成為華族的共通語言而已。可是1980年跟著而來要在小學開設宗教知識、特別協助計
畫（Special Assistance Plan），和為國家的意識型態與中心價值進行尋根的工作，
就使華族之外的各小族感受困擾與憂心。事實上引起擔心的還不限於馬來人與印度人，
也包括英語源流的華人在內，他們擔心政府這種改弦更張，有促成講華語而佔優勢的華
人要求打破至今為止施行的各族平等之文化民主底原則，而使講華語的華人佔盡便宜，
獨霸社會大餅。

要之，此一講華語運動的結果，不但造成馬來人與印度人誤會政府的本意，也使接受英
語教育的華人覺得政府在討好講華語的華人。最後政府不得不澄清，英語與華語是重要
的，前者在為新加坡人提供學習科學與技術不可或缺的工具，後者則為灌輸華人子弟文
化與價值，使華人子弟不致忘本的手段。

為安撫馬來人與印度人的疑懼，當時任政務部長的李顯龍曾發言：「講華語運動並非在
犧牲馬來人與印度人的情形下使新加坡變成更為華化的國家，其目的只在使講方言的華
族群體改用華語彼此溝通，所幸〔新加坡的〕馬來人與印度人不必像華人面對這麼多不
同的方言，對他們而言能夠使用母語和保留傳統的價值是非常重要的。這點也是華語對
華族可能提供的貢獻....。我們要保留傳統的價值，絕對不限於華人的群落，假使新加
坡的各族知道自己來自何處，以及他們何以會生活在這裡，對整個新加坡國族都是有利
的，每個族群應該以自己的傳承為榮，保持它，發展它（Speak Mandarin Campaign 
Launching Speeches, 1978-89. p.72）。

緊接著「講華語運動」之後，便是政府要灌輸宗教與道德訓諭給予年輕的一代。於是
1979年政府提出《道德教育報告》。過去教育部曾明訂基督教義和回教的教義作為學生
選修的課程與考試的科目。1982年時任教育部長的吳慶瑞要求把宗教知識延伸到中學（
初中）的最高年級（新加坡的學制為小學六年，初中四年，高中兩年），也即初中三、
四年生必須在六科宗教課程中選擇一項修習。這些宗教課程最終也包括儒家學說。1982
年8月，政府邀請美國、台灣、中國、香港研究儒家思想的學者集會新加坡，研討如何
設立儒家思想為六項宗教知識之一，俾向中學生灌輸與施教。

但課程的設置，特別是在社會挑起的儒家學說之辯論卻是很狂熱。這使非屬華族的其他
族群驚覺，也使宗教與文化、語言與種族的意識更形敏感尖銳。換言之，宗教知識課程
的引入與推行，並無法使兩個目標同時達成，這兩個目標之一為：讓青年學子認識本族
之文化傳承與傳統價值；其二為透過對各宗教的認識，達成新加坡三族群和諧、友好的
關係之建立（Vasil, p.74）。

由於實施宗教課程不算成功，於是政府於1989年年底已決定把宗教知識的強迫教授加以
取消，而改以道德教育課程的擴大與增強。


在1980年人民行動黨為了貫徹新加坡亞洲化，採用了「特別補助計畫」（the Special 
Assistance Plan），也即由政府撥出公款來補助九所華語中學，使成為雙語（華語與
英語）學校。換言之，造成九所明星學校，俾讓華族子弟透過良好的師資與設施之華校
，變成未來社會的菁英。這是菁英主義（elitism）的延長。這次造就的對象顯然以華
語家庭出身之子弟為主，使他們有信心學好華語與英語，也保留華校傳統的精神，其作
用在保證政府不再忽視華文程度的低落。

在與瓦錫爾教授教授訪談中，吳作棟總理坦承設立特別補助計畫的動機，在於政府擔心
講華語程度的低落，以及新加坡華人只懂英語，將導致中華文化在新加坡逐漸消失的隱
憂（1994年1月 Vasil 訪問吳作棟，見 Vasil 76）。

當然，這種特別補助計畫也會引起非華族、或講英語的華族之反彈，他們不但質疑其他
族群子弟是否被摒除於這九所菁英學校門外，還擔心這些未來的社會菁英無法與其他族
群的子弟共同學習，如何能夠認識其他族群而與其和諧相處。


捌、新人與新政


1988年10月28日，已被確認作為李光耀未來繼承人的吳作棟副總理在對人民行動黨青年
團的演講中，首次提到新加坡應建立它自己的國家意識形態（national ideology）。
他強調，日本、南韓、台灣之所以經濟成功，係受到儒家倫理的影響，也即講究勤勞、
節儉和犧牲，因之面對西方高度講究自由、享受、奢華之際，新加坡應該「形塑我們的
價值觀為一種國家的意識形態，然後把它在學校、工作場所、家庭中當成我們生活之道
來加以教授。這樣我們就有一套原則，可以團聚各族，並指導他們向前行」（Speeches
, A Bimonthly Selection of Ministerial Speeches, Sept.-Oct. 1988. p.15）。

那麼新加坡的國家意識形態是什麼呢？根據1989年國慶日（8月9日）當年的總統黃金輝
的說法為「把社會放在個人之前，以協議而非爭吵的方式解決爭端，強調種族和宗教的
容忍與協和，有必要把這些核心價值具體落實於國家的意識形態裡，這一形式化的宣示
將使新加坡人團結，而成為吾人獨特的、也與眾不同的特色。這也是吾人的命運，我們
有必要把這個國家意識形態講授給所有新加坡人特別是年輕的一代」（Shared Values,
 Government of Singapore, White Paper, 6. 1. 1991, pp.1-2.）。

為了避免刺激少數民族，政府把過去所稱的核心的價值（core values）改稱為共享的
價值（shared values）。那麼什麼是新加坡各種族共享的價值呢？根據1991年1月16日
政府發表的白皮書，新加坡人共享的價值為下列幾項：
1.國家優於各種族的社群與社會。
2.家庭是社會的基本單位。
3.尊重個人，社群也支持個人。
4.以協商的同意（consensus）取代爭論（contention）。
5.種族與宗教和睦。
（Shared Values, Government of Singapore, White Paper, 6. 1. 1991. p.3.）

1990年11月28日吳作棟以第二代領導階層的代表人之身分，繼承李光耀的基礎擔任新加
坡政府內閣的總理，從此新加坡走上獨立建國以來另一個新的階段。新內閣固然有新面
孔，但李光耀仍以內閣資政（Senior Minister）的名義在背後操控，加上幾位舊人的
掌權，所以政策上並沒有急轉彎的跡象。更何況新內閣的閣員都是李光耀一手訓練、提
拔的政治人物。他們在政治與行動方面完全師承第一代所訂下的路線，不敢有所踰越。
就是政策有所變動，也是強調在原有傳統上所作的些微更改，也即穩定中有所發展。

在基本原則方面吳作棟仍舊蕭規曹隨，尊重立國精神的文化民主之原則。只是他以及其
新同僚體認新時代新潮流與新變化。在80年代末期，新加坡在東南亞區域與世界論壇上
已能立足，不必擔心繁華富裕的島國受該地區的國際形勢所左右、所威脅，因之，有關
種族政策的推行方面，也就比較不需顧慮到其強大鄰邦的感受。

在國內方面，由於教育提昇、就業充分、生活程度攀高、資訊媒體發達，人民已感受到
作為民主國家公民的榮耀。民眾期待政府遵循儒家仁政的教誨，不僅關心老百姓福祉，
還應該推行責任政治，和滿足大眾的需求。最重要的是讓佔有全人口四分之三的華族更
有參政的機會。為此，吳作棟表示有意改變其前任不夠親民的印象，完全以洽詢民意、
探悉民情、公開討論作為施政的手段10。

涉及到種族問題時，由於一開始政府便鼓勵各族保持其本族之語言、宗教、習俗與文化
。因之，新內閣也無意改變這種各族自行保留其傳統與認同的向來作法。換言之，吳作
棟的新內閣並不鼓吹種族統合，但對異族通婚卻持樂觀其成的態度（當然大官中異族通
婚而曝光率較高的前教育部次長鄭永順、前外長丹那巴南等多少有種族通婚的示範作用
）。

過去種族問題被視為敏感的、情緒化的問題，當今在吳作棟親民便民的施政風格下，允
許老百姓可以公開討論。尤其他排除人民行動黨領導層的成見，不再視馬來人為無法自
我改善、無法現代化的保守族群，反之，相信透過教育與技術訓練使馬來人有所改進（
Vasil 109）。

要之，人民行動黨第二代領導人自1990年底至今五年多的掌權經驗，其有關新加坡種族
問題的處理方式大約可分成兩點來綜括：
1.使用更積極的手段來繼續鼓吹新加坡的亞洲化，同時注意華族中對本身文化逐漸放鬆
  廢弛的現象因而提出警誡。
2.為減輕各種族之間發展的失衡，企圖透過教育與技藝的訓練，特別是對馬來人與印度
  人的獎勵，以及讓他們分食經濟大餅，來改善少數民族的逆境，也減除其不滿（Vasi-l
  110）。


玖、結論：新加坡種族協和成為舉世範例


自從獨立以來新加坡不曾發生引人注目的、或大規模的種族衝突。這是由於新加坡三大
族群經由合理的安排與競爭，而在島國上各自發展，並分享經濟繁榮所帶來的果實之緣
故，當然人民行動黨政府前瞻性的種族政策及其有效落實，也是促成種族和睦相處、彼
此容忍尊重的原因。

那麼新加坡的種族問題與種族政策有什麼特殊、而值得吾人重視的特質呢？大體上可以
指出幾點：
1.作為一種象徵性（symbolic）和感情上（affective）組織力量的種族（ethnicity）
  ，對住在某一國度的人民而言，有賦予種族認同和社群（共同體）認同的作用。在新
  加坡，種族的重要性反映了它提供國民互動的場域（arena），也提供互動的資源與
  媒介，目的在藉著種族的所屬而使民眾在政治上、經濟上、文化上聯繫起來。換言之
  ，種族及其關係對生活於多彩多姿膚色不同的新加坡之國民而言，乃為其政治、經濟
  、社會與文化生活的影響因素。當然種族除了客觀上（膚色、宗教、語文、習俗等）
  的認定之外，主觀上的感受也會隨著時間與情勢的推移而改變。嚴格來說，新加坡種
  族的區隔之界線並非絕對分明。從日常生活至政經文化互動，種族的歧異扮演的角色
  日漸淡化。
2.新加坡種族的互動與關係，固然有民間社會人民自動自發、透過日常生活而展開與形
  塑的絕大部分，更有政治國家（政府）經由政策落實而強制貫徹（imposition）的較
  小一部份。這種多元種族的交往之趨向常展現其相反相成的特質：一方面大家對於異
  質性（heterogeneity）和歧異性（diversity）抱著欣賞的態度，而樂意和平相處；
  但另一方面卻堅持本族的特色，強調族群的傳統價值，而與他族進行競爭的不認輸的
  性格，這就是本論文前面所提的新加坡人驚輸心態（kiasuism）的表露。換言之，在
  新加坡諸種族的關係既有和睦相處表現寬容自信的地方，也有競取優勢，追求族群卓
  越，乃至呈現緊張的態勢。對這類種族關係，新加坡人欣賞感激者固然有之，排拒困
  惑者也為數不少。這兩者並非絕對的矛盾，所以可以同時並存。
3.新加坡人民行動黨的政策是推行多元的文化民主之原則，也是凝聚不同種族為國家建
  造（nation building）不可或缺的意識形態、或立國精神。換言之，在講究國家與
  社群的重要性大於各種族、各族群的重要性；藉國民認同來減緩族群認同。通過共享
  的價值（shared values），或更高層次的普世價值（universal values, 例如重視
  家庭的價值、傳統的價值、勤儉的美德、敦親睦鄰的精神、仁人愛物的博愛精神等）
  ，來使各族體認和睦相處的道德基礎，都是政府在精神上灌輸給新加坡各族的意識。

再者，通過官方語文、教育方式、法律上的權利義務之釐清、官員甄拔任用、國民住宅
配置、服事兵役等等手段，保障各族在法律前真正的平等，與從事生產勞動與商貿機會
之出發點平等，在在顯示政府的介入。只是在新加坡的情形下，國家的介入是否太廣泛
、太深入、太頻繁？以致民間的自主性、自發性淹沒不彰。不錯，新加坡的確是一個「
超管理的國家」（田村慶子 1993），政府的強勢或有助於種族和睦相處的意識之提高，
但其發佈與推行的種族政策之諸措施與想法卻難保不前後矛盾，也難免過於繁苛。這點
倒有促成緊張、製造麻煩之嫌（Lai Ah Eng: 195）。

總的來說，新加坡的多元種族所形成的社會是值得新興的主權國家如台灣、馬來西亞、
菲律賓等模仿與效法的。問題是新加坡有其特殊的歷史、地緣與區域性的脈絡，更有其
威權與有效率的政府，這點卻不是其他國家所可比擬跟進的。

註釋

1.關於種族與建國（nation-building）的理論與經驗性材料，為數相當多，可參考
  Bell, Wendell and Walter Freeman 1994: 283-300.至於有關新加坡本身的建國則
  參考 Buchanan, 特別是新加坡的國家認同時請參考 Kong, C. S., "Nation-Building
  in Singapore, A Historical Perspective", in Quah, Jon S. T.(ed.). 1990: 
  13ff.; Chang Heng Chee 1978: 117-129. Jon Quah 1990: 46ff.
2.所謂新興民族國家 newly emerging nations 乃是蘇卡諾在1955年對美蘇兩霸的冷戰
  不滿而搞出一個第三勢力，也即所謂的不結盟運動（Non-Aligned Movement），企圖
  結合亞、非、拉新近由殖民地變為獨立自主之國家，以對抗由美蘇主控的聯合國。這
  些新獨立的國家便稱為新興國家。
3.有關星島歐洲混種人參考 Myrna Braga-Blake 所編《新加坡歐亞混種人：回憶與期
  待》. Braga-Blake 1992.
4.關於歐美傳統的「民族國家」與亞非拉今日的「國家民族」之歧異,可參考 Rajai, 
  Mostafa and Cynthia H. Enloe," Nation-State and State Nations", in International
  Studies Quarterly 1969, 13(2): 140ff.
5.多元民族（multi-racialism）的英文字眼，與multi-ethnicity（多元種族）或
  multi-culturalism（多元文化）、mulitiethnic society（多元種族的社會）、
  multiethnic community（多元種族的社群）是同義的，在說明一國之內種族繁多，
  文化、語言、宗教、習俗、傳統殊異。
6.李光耀對新馬復歸統一的說法，似乎挖起昔日新、馬分家的舊傷痕，連馬哈迪也有不
  滿之言（見程榕寧〈李光耀新馬合併說馬哈迪解開唬人意〉，《聯合報》，1996年9
  月14日第39版）。
7.文化的民主就是以多元文化（multi-culturalism）為基礎承認各種族在法律之前人
  人平等，可以發展各族既有的語言、文化、宗教、習俗，崇奉本身歷史、傳承與價值。
8.中華事物意指涉及中國之歷史傳統與文化價值，包括對大陸中國山水之嚮往、眷戀，
  儘管以賺錢為最高目標的新加坡人，也講究現實，不致盲目吹捧中共的共產主義理念。
9.Petir, Nov. 7. 1960, 見S. Rajaratnam, The Prophetic ＆ the Political, 
  Singapore： Chopmen 1987： 119-120.
10.儘管吳作棟深受年輕的閣員與人民行動黨黨組織的擁護支持，但他坐上總理這一席
   位，並非得到李光耀的特別拔擢。如眾所知，李氏心目中的第一人選為當年財政部
   長，現在的副總理陳慶炎。由於陳慶炎一度厭倦官場的權鬥，退回民間擔任銀行董
   事長，吳作棟才有雀屏中選的機會。吳作棟不似李光耀能言善道、語帶機鋒、咄咄
   逼人，反而造成個性平穩而又親民的良好印象，參考洪鎌德 1994: 89-109.

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