日本選舉制度改革之憲法分析

日本眾議院議員選舉制度改革之法律問題

－－兼論我國立法委員名額減縮及選舉制度之改革

周志宏（淡江大學公共行政學系副教授）

壹、前言

自從去年總統大選，台灣發生首次政黨輪替執政以來，由於立法院中國民黨仍是占有過半數席次之第一大黨，在國民黨與在野其他政黨掌握優勢席位形成在野聯盟的現實情況下，不但造成立法院內朝野政黨間的激烈衝突，甚至使得在野聯盟拒絕與執政黨進行政黨協商。同時，也由於核四停建之爭議，進一步引發行政院與立法院間權限分配的憲法爭議。而另一方面，由於精省的效應，使得許多地方型民意代表進入立法院，而國民大會的非常設化，也使得許多政治人物欲轉戰立法院。立法院已成為台灣政治人物競逐權力的最重要場域。但近來已有人提出批評，認為以目前立法院的現況以及立法委員的選舉制度，將使得立法委員的素質日益低落、人數眾多而欠缺效率，因此而有主張「立法委員名額減半」之主張出現。未來立法委員的選舉將是各政黨最重視也競爭最激烈的選舉之一，如何使立法委員之選舉制度能夠配合台灣民主政治發展的腳步加以調整，建立合理的立法委員選舉制度，將是未來最重要的課題之一。但選舉制度的改革，不但涉及人民的參政權的實現、自由民主的憲政體制之建立、政黨之公平競爭與政治的清明廉能，也涉及到國會議事運作之效率與功能之發揮等問題，牽涉層面甚廣。本文不擬作全面性之探討，僅針對近來較受重視之立法委員名額減縮及選舉制度改革相關之議題來加以探討。

由於我國近鄰之日本，在自民黨長期執政之局面被打破以後，也進行了相當重要的政治改革，其中尤其是國會選舉制度的變革，最受到重視，也影響最深遠。因此，以下本文將針對日本自一九九四年眾議院議員選舉制度改革以來所引發的各種法律問題與憲政爭議，尤其是有關小選區制度之採行，以及眾議院議員名額減縮之立法等所引發之法律爭議為焦點，來加以分析，以供我國之借鏡。

貳、 日本眾議院議員選舉制度之改革及其爭議問題

日本憲法第四十七條規定：「選舉區、投票方法及其他有關兩院議員選舉之事項，以法律定之。」因此，在日本有關國會兩院議員選舉之選舉區制度（中選舉區或小選舉區）之選擇、選舉區之劃分、投票之方式（海上投票、在外選舉）、投票時間、兩院議員之名額等均應以法律加以規定。目前相關的法律，即是日本的國會法及公職選舉法。近幾年來，日本不斷藉由上述兩個法律之修正，來改革其眾議院議員之選舉制度。以下便簡單介紹日本眾議院議員選舉制度之演變、近年來之重要改革及其爭議問題。

一、 日本眾議院議員選舉制度之演變

日本眾議院議員之選舉，向來是採取「中選舉區制」[1]，直到一九九四（平成六）年三月四日在參議院院會中由聯合內閣各政黨與自民黨的合意下，議決通過包括導入眾議院小選舉區比例代表並立制、強化政治資金之規制及政黨之公費助成等內容之改正政治關聯法案之後，始作了重大之變革。

從日本眾議院議員選舉制度之歷史發展來看，日本最早是在一八八九（明治二十二）年二月首次公布眾議院議員選舉法，並在次（一八九○）年七月進行第一次選舉，當時採取小選區制，眾議員名額為三百席。到了一九○○（明治三十三）年修正眾議院議員選舉法，眾議員名額改為三六九席，並改採以府、縣為單位之大選舉區制。其後一九一九年（大正八）年六月再度修正，名額改為四六四席。到了一九二五（大正十四）年三月，通過男子普通選舉法，將議員名額改為四六六席，並開始導入一選舉區選出三至五席之中選舉區制，當時共劃分為一二二區，其中三人區為五十三區、四人區為三十八區、五人區為三十一區。

到了二次大戰結束後，在一九四五年十二月選舉權年齡降為二十歲並承認女性之參政權後，名額改為四六八席，並採取各都道府縣各自構成一選舉區之大選舉區制限制連記制（四席以上十席以下之選舉區，連記二名；十一席以上之選舉區，連記三名）。但此一制度施行未久，旋即在一九四七（昭和二十二）年三月的眾議院選舉制度修正中再次改採中選舉區制，此一制度一直延續直到一九九四年改採小選舉區制為止。

其後一九五○年日本制定公布公職選舉法。一九五三年奄美群島回歸日本而增設一選舉區，眾議院議員增為四六七席。一九六四年修正公職選舉法，眾議員席次增為四八六席，一九七○年收回沖繩之後，眾議院議員增為四九一席。其後一九七五年又增加二十席，成為五一一席。一九八六年經過所謂「八增七減」之選舉區議員席次調整，總數增為五一二席，但到了一九九二年，又經過「九增十減」之調整，成為五一一席。到了一九九四年改採「小選舉區比例代表並立制」後，改為五○○席，其中三百席由三百個小選舉區各選出一席，其他二百席由全國十一個區域以比例代表方式選出[2]。最近，在二○○○（平成十二）年二月九日公布施行之公職選舉法修正（平成十二年法律第一號），又將眾議院議員名額減少二十席，成為四百八十席。其中小選區之三百席不變，但以比例代表方式選出之二百席減為一百八十席。

由以上日本眾議院議員選舉制度及議員席次之歷史發展可以看出，日本在眾議院選舉的一百多年（1890-2000）歷史中，有將近百分之六十的時間是採行中選舉區制。而眾議院議員的總席次，一直隨著人口及選舉制度的修正而略有增減，有時也為了調整議員與選舉人數比例而略作增減，但為減少議員席次之有目的的大幅削減則是第一次。

二、 眾議院議員選舉制度改革之憲法爭議

一九九四年日本修正公職選舉法，將傳統的中選舉區制改為「小選舉區比例代表並立制」，此一重大之選舉制度改革，是在當時朝野主要政黨之合作下完成。然而，採取「小選舉區比例代表並立制」是否合憲之問題，曾經引發訴訟，其所涉及之相關憲法問題值得探討。

日本於平成八年十月二十日首次依新的選舉制度進行眾議院議員的總選舉。然而該次選舉後，引發許多選舉無效訴訟，這些訴訟上訴至日本最高裁判所，日本最高裁判所在平成十一年十一月十日之大法庭判決[3]中，針對不同案件中原告之主張，對於眾議院議員選舉比例代表制的合憲性、重複候選制度之合憲性、小選舉區制的合憲性，小選舉區劃分規定的合憲性，以及承認提名候選人政黨得從事選舉運動規定之合憲性等五項主要的憲法爭議作出了判決。該判決之主要內容及爭議問題包括[4]：

1.關於比例代表制的合憲性：上訴人主張略為：修正公職選舉法第十三條第二項及附表二之選舉區與議員數目之規定，將使區域（比例代表選舉區）與區域之間產生逆轉現象。若將區域內小選舉區選出議員數與比例代表選出議員數之合計議員數，在區域與區域間作比較，將使人口數較多之區域所分配之議員數目比人口較少之區域所分配之議員數目更少，此違反了根據憲法第十四條第一項、第十五條第一項、第三項、第四十四條各項所規定之投票價值平等之規定。但最高裁判所在判決中認為：將選舉區劃分不同的兩種選舉之議員數目，根據其中一種選舉區加以合計而以該選舉區人口與議員數目之比例，提出有關各選舉區比例是否平等之問題，其欠缺合理性是相當明顯的。而且以請求比例代表選舉無效之訴訟是不能質疑小選舉區選舉制度設計之合憲性問題。再者，「政黨預先提出候選人姓名及成為當選人順位之名簿，選舉人選擇政黨而投票，依各政黨之得票數多寡，根據該名簿之順位決定當選人之方式，在依投票結果，即選舉人總意來決定當選人此點上，與選舉人直接選擇候選人個人之投票方式無異。比例代表選舉不能認為不該當於直接選舉，並不違反憲法四十三條一項、十五條一項、三項。」「以選舉制度達成政策本位、政黨本位之政策，明顯的是屬於國會的裁量範圍，不能認為是超越了國會裁量權之界限。」

2.關於重複候選制度之合憲性：上訴人主張略謂：關於重複候選之修正公職選舉法之規定，使重複候選者即使在小選舉區內落選卻能在比例代表選舉上當選，違反憲法前言、第四十三條第一項、第十四條第一項、第十五條第三項，以及第四十四條之規定。但最高裁判所在判決中則認為：「採用重複候選制度，使小選舉區選舉中落選者也能依比例代表選舉之名簿順位而在同一次選舉中成為當選人，未能依照小選舉區選舉中所顯示之民意，值得討論。但……具體決定選舉制度的構造，係委由國會廣泛地裁量……採用重複候選制度本身，不違反憲法前言、四十三條一項、十四條一項、十五條三項、四十四條。」同時針對能夠重複候選者限於屬於有提名候選人之政黨者，判決中亦認為：「由於可以認為有相應之合理性，不能說是不當地限制了候選之自由及選舉權之行使。應認為其並未超出國會裁量權之界限。」

3.關於小選舉區制的合憲性：上訴人主張：小選舉區制死票率太高，牴觸憲法上國民代表的原理，應認為違憲。但最高裁判所判決中則認為：「國會選擇眾議院議員選舉方式之一的小選舉區制，若逾越了國會裁量之界限，始違反憲法。」「小選舉區制，就全國性的來看，有使獲得國民高度支持之政黨所屬者獲得較得票率更高比例席次之可能性，有彙集民意使政權安定之特質，反之，若能彙集那樣的支持，在野黨或少數派政黨也有獲得多數席次之可能性，可以說具有促成政權移轉之可能性。並且各個選區中，不能夠得到那種全國性支持的政黨之所屬者，在該選舉區若能獲得高度的支持，亦可能當選，這不能說是對特定政黨有利的制度。小選舉區下，會產生許多死票之可能性，很難加以否定，但死票在任何制度下皆有可能產生。……各選舉區中最高得票者作為當選人，不能不說是顯示出選舉人的總意，因此在這點上難以說是違反憲法的要求。小選舉區制可以說是透過選舉將國民的總意反應在議席上的一種合理方法，依此選出之議員，可認為與全國民之代表的性質並非矛盾牴觸，因此採取小選舉區制，並未超越國會裁量之界限，不能認為違反憲法的要求與各項規定。」

4.關於小選舉區劃分規定的合憲性：上訴人主張眾議院議員選舉區劃定審議委員會設置法第三條二項所規定之基準，乃是將小選舉區選出之議員作為地域之代表，違反憲法第四十三條第一項將國會議員定位為全體國民代表之規定。並且根據上述之基準進行劃分之結果，會產生二十八個選舉區其與其他選舉區比較人口相差超過二倍，違反憲法第十四條第一項之法律之下一律平等之規定，因此修正公職選舉法之第十三條第一項及附表一之眾議院小選舉區選出議員之選舉區規定，違憲而無效。最高裁判所在判決中認為：「憲法要求選舉權之內容的平等，換言之，在議員之選出上，各選舉人投票所具有之影響力平等，即投票價值之平等。但是，投票價值之平等應認為並非決定選舉制度設計唯一、絕對之基準，國會應在與得正當地予以考量之其他政策目的乃至理由之關係上，調和地加以實現。因此，國會具體的決定，在可認為裁量權之行使具有合理性之範圍內，即使因此損害前述之投票價值之平等，也應認為是不得不然的。」「因此，……投票價值之不平等，不能謂達到不具有一般的合理性之程度，本件劃分規定[5]，不能認為違反憲法上的選舉權平等之要求。」但關於此一部份，有河合法官等四位法官之反對意見及福田法官之反對意見。換言之，參加審判之十四位最高裁判所法官中，有五位法官不同意判決所持之見解。

5.關於承認提名候選人之政黨得從事選舉運動規定之合憲性：上訴人主張：承認政黨等政治團體得成為選舉運動之主體的修正公職選舉法之規定，容許正等等政治團體能與作為自然人之候選人競爭，直接影響作為自然人之各個國民之參政權的行使，侵害了國民之參政權，違反了僅承認作為自然人之國民的參政權的憲法第十五條第一項之規定。並且。對於提名候選人之政黨，承認其得從事競選活動之規定，以及限制不屬於（提名候選人之）政黨之候選人的選舉活動等規定，對於候選人造成顯著之差別待遇，違反憲法第十四條第一項、第十五條第一項及第四十四條之規定。最高裁判所在判決中認為：「（修正公職選舉法上）雖承認在小選舉區之選舉中，除候選人之外，提名候選人之政黨亦可從事選舉活動。但承認政黨及其他政治團體亦得從事選舉運動這件事本身乃是為將選舉制度朝向所謂政策本位、政黨本位而由國會基於得正當地加以考慮之政策目的與理由所作成者……，得認為具有充分之合理性。……再者，即使在選舉運動上，不能否認會在各政黨之對待上產生一定的差異[6]，……然而，僅以發生選舉運動上之差異，難以認為超越國會之裁量範圍而違反憲法。」對此，亦有河合及福田等五位法官提出反對意見。

本件判決由於是日本有關小選舉區制、小選舉區劃分、比例代表制及重複候選制度之合憲性問題之第一個「合憲判決」，具有相當之重要性。此一判決對於日本未來選舉制度之討論，特別是朝向單純之小選舉區制之影響力不能加以忽視。同時此一判決在選舉制度之合憲判斷上，承認廣泛的立法裁量。同時，該判決由於有五位法官提出反對意見，提出更嚴格之審查基準，以選舉權之權利性與民意反映機能的要求來表示其違憲之判斷，受到相當大之注意。[7]

上述的判決，也引起日本學者的討論與批評，認為該判決所持之立場，在關於日本憲法第四十三條所規定之「議員代表全體國民」之代表制的理解上，係採取古典的代表制（純粹代表制）而非日本憲法學說上所認為的，以正確地反映民意為前提之「半代表制」甚至「社會學的代表制」，因此，完全未考慮選舉制度應有「正確地反映民意」之機能此一要素。並且在關於重複候選制度之合憲性的判斷上，也忽視了作為選舉機能之一，選舉制度也有對候選人表示信任與不信任之機能。此外，該判決也沿襲最高裁判所向來的理論，認為人口比例並非劃分選舉區之唯一、絕對的基準，忽視了憲法上選舉權之權利性，以及因此所生之投票價值平等之要求。也忽視了政黨本位的選舉制度將限制了候選人之被選舉權（例如在比例代表選舉中剝奪了不屬於政治團體之個人作為候選人之機會等）。[8]對於該最高裁判所之判決，福田法官在反對意見中曾表示：「國會….若輕視、不遵守憲法上所規定之投票價值平等之原則，判斷其為違憲乃是司法的責任。但由於長年以來（司法）採取寬容的態度，可以說對其違憲性視而不見。」[9]此一看法也值得注意。

三、 眾議院議員名額之減縮

日本於平成十二年二月九日公布施行之公職選舉法部分條文修正法律，乃是基於平成十年自民黨與自由黨黨揆會談之結論，當時原準備削減眾議院議員名額五十席，於是在平成十一年六月二十三日由自民黨與自由黨提出削減眾議院議員比例代表選出之總人數五十席之公職選舉法修正案。同年十月，由於自民黨、自由黨、公明黨改革俱樂部等黨派組成聯合政權，並達成共識：「眾議院比例代表之人數削減二十人，其餘三十人是以小選舉區為中心來削減」，並提出修正案。由於在野黨之強烈反對，在第一四七次國會會期中，自民黨、自由黨、公明黨改革俱樂部等又提出修正案，其內容僅剩下將眾議院議員比例代表人數之總數削減二十名，而不包括小選區選出人數削減三十名之部分。然而，在該公職選舉法修正案立法過程中，在野黨均缺席表示抗議。此一公職選舉法之部分條文修正（平成十二年法律第一號），遂在聯合執政之三黨合作而在野黨缺席之情況下完成立法，於同年二月九日公布並施行。其所削減之二十個名額之分配為：

	北海道	東北	北關東	南關東	東京都	北陸信越	東海	近畿	中國	四國	九州
削減後名額180	8	14	20	21	17	11	21	30	11	6	21
削減前名額200	9	16	21	23	19	13	23	33	13	7	23
	-1	-2	-1	-2	-2	-2	-2	-3	-2	-1	-2

此一修正案最重要之立法目的依官方的說法乃是基於日本中央省廳之改革，已大幅減少省廳數目，日本國家公務人員之總員額也配合削減，而地方議會之議員人數也被修法削減，同時間民間企業也在進行經營合理化及組織變革，國會議員自身應立於改革的前端作為示範，而應進行各項之改革，因此進行眾議院議員總數之削減。[10]而之所以放棄將小選舉區選出眾議員人數刪減三十名之部分包括在內一次修法完成，主要是因為議員總數之削減，各黨之意見不同，基於總數削減之理想方式，關係到議會制民主主義之根本，希望能追求各黨之合意的形成，為了緩和激烈的衝突，因此只刪減了比例代表制選出之人數。同時，採取此一修正案的原因也是考慮小選舉區選出總人數之刪減，必然會伴隨著選舉區之重新劃分，其變更需要較長之時間，而且應根據日本平成十二年進行之國勢調查之結果來做變更，同時此一問題也應讓下次總選舉之當選人來做最終的判斷較為合宜。[11]但其實自民黨與自由黨基本上是想將選舉制度朝向更純粹的單純小選舉區制來修正，這是基於政黨的利益與策略上的考量。

根據此一修正之結果，日本於去（二○○○）年六月二十五日之選舉，選出四百八十席眾議院議員。若依平成十一年九月二日登錄截止日為止之選舉人名簿上登錄者之數目100,153,540人來計算，平均每208,653.2人選出一名眾議員。但若以三百個小選舉區為單位選出之三百名眾議員來看，日本各小選舉區之選舉人數目不一，全國平均為333,845人，換言之平均每三十三萬四千人左右之選舉人選出一名小選舉區選出之眾議員。同時，選舉人數目最高之神奈川縣第14區（468,619）與最低之島根縣第3區（191,891）之比例為2.44比1。[12][13]

在討論眾議院議員席次削減之過程中，在野黨極力反對，甚至退席抗議，原因是該項削減係針對比例代表方式選出之部分，將對在野之小黨不利。如根據一九九六年之選舉結果計算，依新削減後之議員席次分配，其結果可以用下表[14]看出：

比例代表選出席次	自民	新進	民主	共產	社民
舊總席次（200）下議席數（比例）	70（35.0）	60（30.0）	35（17.5）	24（12.0）	11（5.5）
新總席次（180）下議席數（比例）	65（36.1）	57（31.7）	28（15.6）	21（11.7）	9（5.0）
得票率	32.8	28.0	16.1	13.1	6.4

實際上各政黨對於眾議院議員席次之削減，雖有著各種正當之理由，包括節省國庫負擔[15]等，但基本上聯合執政之各黨卻有著各自的政黨利益及策略之盤算，而各政黨之最終目的也不盡相同，有主張朝向單純小選舉區制者，有主張恢復中選舉區制者，不一而足。上述的修正法案，只是初步可以接受的在朝政黨間之「共識」，未來的改革方向各政黨間基於自身的利益與策略仍有各自之盤算，但鮮少真正從憲法之要求與民主政治之精神的觀點來作徹底的檢討。

四、 日本眾議院議員選舉制度改革之檢討

若從憲法之觀點來檢討日本眾議院議員選舉制度之改革，應優先思考憲法上對於選舉制度設計的基本要求是什麼？日本已故的憲法大師蘆部信喜曾認為，近代各國選舉法中所包括的三個主要構成要素包括：1.以實現普通、平等選舉之原則為目的之內容；2.以實現代表原則為目的之選舉方法，特別是選舉區，和與其相關之代表的方法與投票的方法有關之內容；3.以確保自由公正之選舉運動為目的之內容。[16]因此，選舉制度涉及的至少應包括：選舉權的平等保障，選舉區（小選舉區、中選舉區、大選舉區）、代表制（多數代表、少數代表、比例代表）與投票方法（單記制、限制連記制、全部連記制）之選擇，以及選舉運動之自由與公平的確保。在選舉權的平等保障上，每票等值應是憲法上的基本要求，而選舉區的劃分、代表制與投票方法的的選擇，雖屬於立法政策之領域，但在立憲政治體制中，選舉制度具有重大之意義，其評價之基準應包括「安定政權的確立」（或國民意思的統合）與「代表的正確性」（正確的代表）[17]，但選舉制度卻鮮少能同時滿足這兩項基準，因此必須根據社會狀況、國民性、傳統等加以斟酌選擇。但至少在選舉民意代表時重點應在於達到「民意的正確反映」之機能，此為憲法採取代議制度之基本前提，至於「國民意思的統合」與「安定政權的確立」尚有可能在選舉之後政權（內閣）組成之過程中達成。[18]換言之，選舉制度之選擇與設計，雖然屬於國會之立法政策裁量範圍，但亦應受到憲法上所保障之選舉權平等與投票等值原則之拘束，同時也不能背離正確反映民意之「代表的正確性」之要求。如果國會制定之法律違反上述憲法要求，亦應作違憲之判斷。但日本最高裁判所卻長期寬容國會之立法裁量權，不免令人民選舉權之保障與代議制度之精神有所損傷。此尤其在國會中執政之多數政黨僅以政黨之利益為考量而恣意地選擇有利之選舉制度，以至對在野少數政黨造成選舉競爭上之不利地位時，將更加嚴重。

至於日本眾議院議員名額之削減，表面上是為了呼應日本行政部門省廳裁併、削減員額之作法，並減少國庫開支，但實際上亦摻有政黨利益之考量與選舉制度調整之用意。但基本上議員名額之刪減，雖不至於直接影響憲法上對於選舉制度之上述要求，但亦可能會造成對少數政黨不公平之結果，基於政黨平等、公平競爭之憲法要求，至少在立法過程中，應避免使用多數暴力，強行通過，而應透過尊重少數之協商合意方式，取得一致之共識來加以決定才是。再者，憲法上賦予國會之功能以及反映多樣民意的必要性，亦不應僅為了減少國庫負擔而被犧牲[19]，因此，如果議員名額之刪減，將造成國會議事運作效能之影響，或因議員員額太少而無法正確代表民意、反映民意時，都仍有可能構成違憲。日本此次對眾議院議員員額之刪減，僅刪減比例代表選出之名額，不但在程序上欠缺正當性，也有違反政黨平等、公平競爭之憲法要求的疑慮，不能不加以批判。

參、 我國立法委員名額及選舉制度改革應考量之原則

關於我國立法委員選舉制度之改革，過去在國發會中，國民黨與民進黨的重要成員達成採行單一選區多數決與比例代表混合制的共識[20]，但亦有學者提出採行開放式比例代表制之構想[21]。無論是採取何種選舉制度，均不免有不同的優缺點，現實上很難找出毫無缺點的最理想制度。因此，選舉制度的選擇，難免最終屬於立法機關之立法政策裁量之範圍。但是，立法機關之裁量權在涉及選舉制度此一攸關民主政治運作及政黨競爭之遊戲規則的事項上，其裁量權亦必須受到憲法上有關選舉制度之基本要求及保障人民參政權、政黨平等等憲法基本價值決定之限制，並不容許立法機關恣意地加以決定。因此在選舉制度改革之部分，至少應遵循以下幾點之原則：

1.選舉制度之改革屬於政黨間遊戲規則之改變，應尋求各政黨間共同的合意，不能單純以多數決來決定，必須經朝野政黨之充分合作與協商，否則將產生議會多數暴力決定選舉遊戲規則之不當結果。

2.選舉制度之選擇雖屬於立法機關之裁量權範圍，但不能因此侵犯到人民的選舉權、被選舉權，以及違反平等原則。

3.選舉區劃分應經公正之組織依正當法定程序來進行劃分，並且應該注意儘量達到每票等值之要求。

此外，國會在決定選舉制度時通常將產生多數黨為保有自身優勢，憑藉其多數所為之不合理決定導致少數政黨的競爭劣勢，因此引進公民投票（創制、複決）制度，使少數政黨能將涉及選舉制度之立法原則或法律案提交公民投票[22]，由人民來對選舉制度之選擇作最後的決定，以制衡立法機關中可能產生的多數暴力與恣意偏頗，應該是可以考量的方向。

至於有關立法委員名額削減之部分，至少應考慮以下幾點原則：

1.立法委員席次之減縮應考慮配合選舉制度之改革作整體之考量。

2.立法委員席次之減縮應考慮不妨礙立法院職權之行使的效率以及立法權功能之發揮。

3.如認為立法委員席次有必要削減，在選舉制度不變，且修憲有可能時，似可考慮將區域立法委員以約每十萬選舉人選出一名之比例，共計148名，平地、山地原住民各一名（亦皆約十萬人選出1人），僑居國外國民4人全國不分區21名，共計175人，較現制減少50人之比例來刪減。此一名額之刪減，不但可以擴大立法委員之民意基礎，使原住民立法委員選舉與區域選舉之每票趨近等值，且對於立法院之議事運作上不至產生太大妨礙，現有之立法院組織法及立法院職權行使法，除各常設委員會委員人數最高限度應降低外，尚不須作太大幅之修正。

我國憲法增修條文第四條第一項對於立法委員之人數及選出方式有所規定，因此，若要減縮立法委員名額及變更政黨比例方式選出全國不分區及僑居國外國民之立法委員之制度及名額，均涉及修憲問題，改革上較為困難。但就區域選出之立法委員部分，除名額之變動須修憲外，若欲將目前中選舉區制[23]改為小選舉區制，依公職人員選舉罷免法第三十九條之規定，只涉及由中央選舉委員會重新劃分選舉區之問題，因此在改革上之困難度較小。然選舉區之重新劃分，應考慮在法律上設計較為公正客觀之審議機關及審議程序，並訂定明確之劃分標準與原則，就此日本之「眾議院議員選舉區劃定審議委員會設置法」可以作為參考，我國現行選罷法第三十九條至四十二條之規定顯然太過粗略。

肆、結語

本文無意對不同的選舉制度作評價與討論，亦限於時間與篇幅，未能針對日本眾議院議員選舉制度之改革作全面性的觀照與探討，僅就選舉制度之選擇以及議員席次削減所涉及之憲法問題，作一簡單之分析，並提出若干之原則作為我國之參考。惟本文最終所要強調的是，關於我國立法委員選舉制度改革及名額減縮問題，均應考量是否符合憲法上有關人民參政權、選舉制度、議會政治與立法權行使之基本價值決定，並且改革之進行之程序應符合正當性之要求，立法院中占多數席次之政黨絕不應藉由多數的優勢，破壞選舉制度作為政黨公平競爭之遊戲規則的公平性，以及減損代議制度正確反映民意之基本要求。

[1] 所謂「中選舉區制」學理上稱為「多人區單記非讓渡投票制」（single nontransferable voting under multi-member district, SNTV-MMD）是指：「每位選民投一票給特定候選人；候選人所得的選票不得轉移給他人。每一選區應選名額通常大於一；當選與否完全取決於候選人的得票排名。」參見林繼文著，〈制度選擇如何可能：論日本之選舉制度改革〉，《台灣政治學刊》，第二期，1997年12月，66至67頁。惟日本憲法學者對於選舉區之區分則以選舉人團作為區分之標準，分為小選舉區（選出一個議員之選舉區）與大選舉區（選出二人以上之選舉區）兩種，並認為日本之一個選舉區選出三至五名當選人之選舉區制度，稱為中選舉區制但正確的說也是一種「大選舉區制」參見蘆部信喜著，《憲法》，新版補訂版，（東京：岩波書店，1999年），268頁。日本在戰前便將以一個府、縣為範圍之選舉區稱為「大選舉區」而一個府、縣區分為幾個區，每區選出三至五位議員者則稱為「中選舉區」。參見野中俊彥等著，《憲法II》，新版，（東京：有斐閣，1997年），30頁。

[2] 參考小林良彰著，《選舉制度－民主主義再生のために》，（東京：丸善株式會社，平成6年），119至121頁。

[3] 該判決實際上涉及的訴訟案件有三十一件。

[4] 主要爭點之整理，參考植垣勝裕著，〈小選舉區比例代表並立制による眾議院議員選舉無效訴訟上告審判決〉，《法律のひろば》，第53卷第6號，2000年6月，56頁以下；十村みよ子著，〈小選舉區比例代表並立制選舉の合憲性〉，《ジュリスト》，第1176號，2000年，4月15日，58頁以下；石田榮仁郎著，〈小選舉區比例代表並立制の合憲性〉，《ジュリスト》，第1179號，2000年6月10日，18頁以下。

[5] 在該涉訟案件中，依選舉區間人口最大差距之比較，依平成七年十月實施之國勢調查之人口，顯示達到1：2.309之結果。

[6] 依日本公職選舉法第八十六條第一項、第二項，提名候選人之政黨的要件限定為有議員五人以上及得票率百分之二以上。

[7] 十村みよ子著，〈小選舉區比例代表並立制選舉の合憲性〉，61頁。

[10] 〈第一四七回國會眾議院政治倫理の確立及び公職選舉法改正に關する特別委員會議錄第三號〉（平成一二年一月二六日），一至二頁。

[12] 以上資料取自www.mha.go.jp/news/000105.html

[13] 在我國之情形，1998年立法委員選舉，選舉人總數為14,961,930人，選出立法委員225人，平均66,497人選出一名立法委員；如以區域選舉計算，選舉人總數14,712,126人，選出168名區域立法委員，平均每87,572人選出一名區域立法委員。[13]選舉人數與當選人數比例最高之台東縣（122617：1）與最低之連江縣（4734：1）之比例為25.9：1，相差將近二十六倍。

[14] 木下智史著，〈選舉制度「改革」の動態をみる視點〉，《ジュリスト》，第1177號，2000年5月，66頁。

[15] 據日本學者估算，每削減一名議員，每年節省日本國庫支出約一億五千萬日圓。石川真澄著，《墮ちていく政治》，（東京：岩波書店，1999年），134至135頁。引自木下智史著，〈選舉制度「改革」の動態をみる視點〉，70頁。

[16] 蘆部信喜著，〈選舉制度－日本國憲法と選舉法の諸原理〉，收於氏著，《憲法議と會政》，（東京：1971年），279頁。

[17] 蘆部信喜著，《憲法》，271頁。

[18] 蘆部信喜一九八二年講義，引自高見勝利著，〈蘆部憲法講義ノ－ト拾遺，第四回，選舉制度と民主政のかたち〉，《法學教室》，第241號，2000年10月，123頁。

[19] 參見森英樹著，〈選舉政黨國會政〉，《法律時報》，第72卷2號，2000年2月，27頁。

[20] 彭天豪著，〈我國立法委員選舉制度改革之比較研究〉，台灣政治學會第五屆年會學術研討會論文，1998年12月12至13日，1頁。

[21] 彭天豪著，〈我國立法委員選舉制度改革之比較研究〉，15至23頁。

[22] 木下智史著，〈選舉制度「改革」の動態をみる視點〉，66頁。

[23] 若依日本學者對中選舉區制之一般用法，我國現行制度中二十九個選舉區中有十五個選區應選名額大於5人，其實可稱為大選舉區；另有四個選區應選名額為1人，可以稱為小選舉區，其餘十個選區應選名額介於2人至5人之間，才是日本學者所稱的中選舉區。