選舉制度改革的思考
施正鋒
淡江大學公共行政學系副教授
2002/1/7
The influence of
electoral systems could be compared to a brake or an accelerator. The multiplication of parties which
arises from other factors is facilitated by one type of electoral system and
hindered by another.
Maurice Duverger
(Rae, 1967, 69)
Electoral systems
do not exist in isolation; they are part of the broader political system.
Rein Taagepera
& Matthew Soerberg Shugart (1989: 62)
The question
therefore, is not which electoral system, in the light of Britain’s current
situation, has the smallest number of defects, and is the least likely to
produce anomalies.
Vernon Bogdanor
(1984: 29)
壹、前言
由民主轉型 (democratic transition) 到民主鞏固 (democratic consolidation)，台灣面對的課題有三：國家主權的確立，民族認同的釐清、以及政治制度的改革。以政治學上的用語來看，我們當前的三大任務就是國家的締造 (state-making)、民族的塑造 (nation-building)、以及政治制度的建構 (state-building)。一般而言，政治制度擘建的重心有三：憲政體制、政黨體系、以及選舉制度，其中以選舉制度的改革比較容易進行；不過，一般人卻有不值一提的偏見[1]，彷彿認為選舉制度不如憲政、或政黨議題來得重要，甚至於矮化為選舉罷免法規。
事實上，選舉制度並非只是單純的選舉遊戲規則，因為它對於政治體制有微觀、以及宏觀上的影響。就微觀而言，選制會左右選民的投票習慣、候選人的競選型態，以及政黨的競選型態及體質。議者往往將台灣當前的選舉風氣低落歸咎於政治文化，然而，政治文化除了是國民黨體制的遺毒，也有相當成分是囿於選制在結構上的缺憾，久居其室不聞其臭，選民、候選人、以及政黨勢必會加以調適，自然不以為迕，也就習以為常了。譬如嚴重妨礙政黨政治發展的派系鬥爭，若非割席而去、或是進行清黨，也只能採取恐怖平衡；又如最近兩屆立委選舉所盛行的選民配票，即使支持者自動配合，卻也要擔心票源是否分配恰當，選民根本無心競選訴求為何，政黨其實是逼迫百姓平白交出選票，這當然是違反民主政治的常理。
就宏觀而言，選舉制度最大的結果是左右政黨體系的發展：一般而言，單一選區制鼓勵同路人合作、而且有利兩黨制的發展[2]，政黨比例代表制容易導致多黨制[3]，而半比例制則看不出有形成兩黨制的機制。當然，選制也決定政黨所獲得的席次是否與選民的選票支持成正比，也就是「比例性」(proportionality)：顧名思義，政黨比例代表制的比例性最高，單一選區制不利小黨的生存，而半比例制則介於兩者之間，也就是當選區的席次越多，小黨越有機會整合零散的在野勢力。相關地，選制也決定少數族群在國會是否能有代言人：大體而言，政黨比例代表制有助少數族群、或是弱勢者的票源匯集，單一選區制不利居處四散的少數族群，而半比例制的效應居中。綜合來看，選制改革的宏觀目標不外比例性、以及治理的追求，亦即算術上的公平、以及行政效率的獲致，而這兩者要如何來取得適切的割捨，必須要放在更大的脈絡來考量。
回顧新政府上台以來，最大的困境就是無法順利將選舉的獲勝聯盟轉換為執政聯盟，雖然行政聯盟獲得李登輝人馬的支援，在國會的立法聯盟並不樂觀，原因在政黨體系為三黨不過半，也就是多黨制。儘管民進黨此回成為國會的最大黨，即使未來能將憲政體制的盲腸割掉，也就是廢掉夾在總統府與立法院之間左右為難的行政院長，讓國家元首 (head of the state) 能順理成章擔任行政首長 (chief executive)，同時賦予總統立法否決權 (legislative veto)，讓他主導政策法案的推動，堂堂正正走向總統制[4]，還是要面對沒有政黨可以掌控過半席次的國會。果真要避免中南美洲國家政治運作的困境，也就是民選的總統無力駕馭多黨的國會[5]，必須增加總統在國會的實力，亦即降低政黨數目、甚至於取得過半席次，終究還是要倚賴國會選舉制度改革來獲致[6]。
貳、選制改革的契機
選舉制度的結構可以解析為投票結構、選區結構、以及換算公式三個部分（參見圖1）；如果我們根據換算公式，可以將選舉制度分為單一選區制、比例代表制、比例代表制、以及各種混合制[7]（圖2）。幾十年來，台灣的選舉制度經過幾次更易，只不過是將選區的範圍 (magnitude) 逐漸縮小為縣市的層級，大致上仍然維持以單一不讓渡 (single nontransferable vote) 的投票方式、配合半比例的換算公式，也就是我們習以為常的區域立委、國大代表、省（縣、市）議員選舉方式，在複數選區之下，由得票最高的幾個候選人當選。
一直到1991年的第一次憲改，為了配合萬年國大、立委的退職，才從二屆國大 (1991)、二屆立委的選舉 (1992)，配合區域代表人數的大幅擴充，同時引入出政黨比例代表制，以降低對外省族群的衝擊，也就是局部採用不分區、以及僑選的成分。目前我國的立委選制是一種混合制，176席 (78%) 由選民從各個選區[8]選出，49席 (22%) 由政黨比例名單來產生。
我國的國會選舉制度舉世無雙，主要在於行之已久的區域選舉方式。我們一向主張廢除這種有百害而無一利的選舉方式（洪嘉廉，1991；施正鋒，1992、1998、1999），因為在這種選舉機制所提供的機會結構下，不只方便有心人買票、促成政黨內部派系傾軋、以及誘使候選人易走極端外，更造成政黨只重提名或配票上的技術，反而忽略以理念或政策來向選民作訴求。儘管如此，檯面上的政治人物自來多反對變革，主要是不願意放棄長期經營的選區，同時也是缺乏信心，不敢確定自己在新選制下能否連任。
不過，隨著民進黨在2000年贏得總統大選，國民黨舊勢力下臺，整個台灣的政治生態醞釀全盤性調整；在政黨重組尚未底定之際，政治菁英對於政治體制可能提供的誘因、或是阻礙，開始有焦慮。特別是面對三黨不過半的政黨體系，即使憲政體制終於能將總統與國會的關係釐清，政黨間合縱連橫的迫切性仍然遠超過實質政策內涵的競爭；短期而言，若要打破當前政黨體系的僵局，看來國會選制的改革成本最低。
在2001年的立委選舉中，各大政黨似乎在選前有非正式的初步共識：在國會改造的大前提之下，同時進行國會選制的更動、以及國會席次的減少。特別是在立委減半行動聯盟的推動下[9]，「單一選區兩票制」、以及「國會減半」的訴求獲得民間相當的迴響。
原本，國民黨是舊有體制的最大獲利者，尤其是在國家機器、以及龐大黨產的奧援下，大致可以因勢利導過多的參選人退選，同時，又可透過綿密的組織動員來進行機動配票，加上檢警調多為一家人，查察賄選多流於形式，並沒有更動選制的強烈誘因。然而，在國民黨的黨國體制漸次崩解之際，除了行政部門被迫要行政中立外，泛藍票源面對親民黨的侵蝕，支持者對於配票動員不再言聽計從，原有高知名度的候選人多高票落選，國民黨不只失去原有立法院的過半席次優勢，更被民進黨取代為國會的最大黨，被選制處罰的國民黨痛定思痛，似乎終於體會到擺脫複數選區的迫切性。
相對之下，民進黨搖身一變為執政黨，首度訝異於國家資源的豐沛，從未如此順利勸退有志參選的同志過，農、漁會經過中央政府接收整頓，法務部雷厲風行查賄，加上支持者自動配票，讓民進黨首度嚐到選制的「馬太效應」(Matthew’s Effects)：「富者恆富、窮者恆窮」[10]。也因此，令人擔心執政黨是否有改弦更張選制的決心。譬如說，內政部提出來的建議案不過是將選區的大小 (size) 降低為中型，也就是降低每個選區的席次而已，而非真正轉變為單一選區，如此一來，選舉的機制並未改變，也就是派系滋生、以及配票的病痾仍然不除，仍然只是有利執政黨的運作罷了，這當然有違民主鞏固之下的制度設計。
參、單一選區兩票制與政黨體制
台灣近年的政治停滯，除了在於憲政體制有待釐清外，更要歸因政黨體系的零碎化。長期來看，相對多數的總統選制可以鼓勵政黨的合併；短期而言，只要泛藍陣營無法整合，三分天下就無法打破。相對的，如果改採絕對多數[11]，雖然總統的民意基礎可以擴大，卻有發展為兩大集團為主的政黨體系之勢，而國會的政治勢力連帶地可能演化為兩大兩小，仍然是治絲而棼的多黨體制。
由黨外時代到民進黨出現（1986年），台灣的政黨體系大致是一黨獨大；新黨成立（1993年）後，國會的生態轉為一大、一中、一小；親民黨、台灣團結聯盟參加第五屆立委選舉後，目前國會的勢力是三大一小。如果我們以政黨在國會的席次（或是得票率）來看，台灣的有效政黨數目[12]逐漸由1980年代的一又二分之一、1990年代的二又二分之一、遞嬗為目前的三又二分之一。就選制而言，半比例代表制原本就多少有離心 (centrifugal) 的傾向，而不分區的引入更帶來比例代表制的政黨裂解成分。
我們如果想要降低政黨的數目，假設政治文化已經習慣不分區立委，無法廢掉政黨比例代表的部分，那麼，至少也要將半比例代表的部分改為單一選區。如果我們心儀英、美的兩黨制，應該全盤採用單一選區（相對多數）的方式產生立委。在這樣的認識下，我們進一步來考察當前的選制論述。
目前國人耳熟能詳的單一選區兩票制，內涵還是有待商榷。就形式上而言，我們似乎已經預設要持續使用混合制，也就是一部份由單一選區產生，剩下來的席次由政黨依照得票率多寡來分配，並且要由選民自己決定政黨的得票率，而非像目前是由候選人的黨籍來推算，以排除政黨（國民黨）靠候選人護航的情況，也就是小雞帶母雞。簡而言之，首先是要將複數選區調整為單一選區，同時選民的投票數增加為二，既要投人、也可投黨。果爾，兩黨制將很難達成，因為全盤採取單一選區的可能已被排除在外。
在混合制之下，我們必須決定單一選區與政黨比例的相對比率為何。從二屆立委至今，我們大致維持3：1，與義大利相當；未來究竟要提高到像南韓一樣 (8：2)，還是降低區域的比重，像是日本的6：4，甚或俄羅斯的5：5（見表1）？我們以為，在希冀政黨數目收斂的情況下，不應該增加現有的不分區比重，否則，一方面在選區調整想要降低政黨數目，另一方面卻又增加政黨比例的部分，讓小黨繼續裂殖，效果相互抵銷，可謂得不償失[13]。
目前政黨間的糾結在於要採用日本的並立制、還是德國的聯立制；大體而言，執政的政黨[14]主張前者，在野黨堅持後者。表面上看來，兩者的差別在於單一選區與政黨比例的相對比率應該是6：4、還是5：5。事實上，兩者的本質迥然不同：拋開區域與不分區的相對比率不談，兩者最大的差別在於並立制就是混合制，也就是一部份由區域產生、一部份由政黨比例來分配，加總就是政黨的總席次；我們目前的選制也是並立制，也就是混合制。
相對地，所謂聯立制是一種特殊的政黨比例代表制，用於德國、以及紐西蘭。表面上，它的投票方式與前者相同，也就是選民有兩票，一票投人、一票投黨；然而，聯立制的席次分配方式是先由政黨的得票率，計算每個政黨應該獲得的總席次是多少，再扣掉每個政黨所贏得的單一選區席次，剩下來的由政黨名單來補足。其實，與並立式相仿，在聯立制下的單一選區與補足比例代表的比率，不一定要硬性規定5：5[15]，譬如紐西蘭是5.5：4.5。值得一提的是，有些政黨的單一選區可能因為候選人的形象、或是地域關係，所獲得的總席次竟然超過政黨的得票率，這一屆國會的當選席次會稍微增加，不會扣除不孚人望政黨的總席次。
總而言之，德國的聯立制看似混合制，其實是政黨比例代表制，難怪在野黨、或是小黨會支持，因為生存的空間較大。誠然，聯立制既然有單一選區的成分，大體也有降低政黨數目的紛圍，譬如戰後德國的政黨體系大致可以視為二又二分之一，然而，畢竟是比例代表制，小黨還是容易滋生；相對的，端賴比例代表制所佔的比率，並立制可以比較傾向單一選區制、也可以傾向於比例代表制，也就是可以依照我們對政黨數目的期待，來決定兩部分的相對比重。
至於立委沈富雄提到所謂的芬蘭制，被認為是變動最少的調整方式。其實，芬蘭的選制是一種採取開放式政黨名單的比例代表制，也就是選民可以決定投給政黨名單的特定候選人，以杜絕政黨的候選人排序與支持者有相當的落差。基本上，這是讓選民在投黨的同時決定候選人的偏好；除了第三波民主化的西班牙、或是葡萄牙採用封閉式政黨名單，西歐、北歐採取比例代表制的國家，多少都會允許選民有某種程度的排序空間，宛如另類的初選方式[16]。誠然，開放式比例代表制可以避免此回選民自行配票、卻造成看好者被遺珠的情況。不過，這種選制與當前國人單一選區的共識背道而馳[17]，同時，又會增加政黨數目上升的機會。
肆、國會席次的商榷
國會席次減半似乎獲得百姓最大的迴響，特別是在總統大選後政黨首度輪替，在野陣營的杯葛讓新政府難以推動政務，選民在經濟不景氣之際，對於國會整體的閒惡可想而知；此外，政府改造的呼聲也反映民間對官僚體系的效率不滿，瘦身的述求連帶地由行政部門傳到到立法部門。
坦承而言，立法效率不只決定於立委個人的問政勤懇，還要看國會內部的分工精細與專業化。此外，國會改革還要看憲政體制的定位；如果總統制的走向是國人的普遍共識的話，立法院勢必要作整體的配套調整，譬如調查權的賦予、委員會的專業化、或是資深制度的確立。其實，更重要的是政黨的體質必須要加重強化，也就是在政黨之間在進行協商之前，內部必須先有整合。以民進黨為例，目前，總統府（含行政院）、立法院黨團、以及中央黨部的三角關係仍有待加強溝通；如果三者分別由不同派系所掌控，協調的工作將更形困難。總之，這些課題並無法隨國會人數降低來解決[18]。
甚麼是合理的國會席次數目？政治學者的經驗法則是該國人口總數的三次方根。如果以台灣的人口為2300萬來估算，國會席次大致是285。盱衡世界上主要民主國家的人口／席次來看（見表2），大致可以歸納成三類：第一類是平均每個國會議員的人口比為5萬之下，譬如奧地利4.4萬、紐西蘭3.1萬；第二類是在10萬上下，譬如澳洲12.4萬、加拿大10.0萬、英國9.0萬，台灣的10.2萬屬於此範疇；第三類是人口總數上億的國家，譬如印度高達184.3萬、美國62.7萬、俄羅斯32.5萬、日本25.2萬。
我們從圖3的分布圖來看，第三類國家的國會席次不可能無限配合增加，最高的上限是英國的659席、或是德國的656席；如果美國要降低人口／席次到30萬左右，國會席次必須提高到900 左右，一定有全院會議進行的困難。相對的，人口少的國家也不可能要求有抬高的人口／席次比率，以冰島為例，如果要提高到1萬，國會席次要降為30名上下，委員會將會很難運作；如果瑞士的人口／席次比率要提高到台灣的程度，國會席次要降為70名左右。台灣果真把國會席次減半到100席，雖然人口／席次可以提高到將近20萬[19]，卻令人懷疑國會如何監督行政部門。
除了立法的效率外，國會還有聯繫 (linkage) 選民的功能 (Stone, 1998)。一般而言，在總人口數不變的情況下，每個選區的選民數越少，不管是從服務、還是反映民意的觀來看，國會議員與選民的溝通機會、或管道就越大 (Ryden, 1996)。我國一向以立委的得票數來決定代表性[20]、聲望、以及發言權，這是錯誤的認知，因為目前的選區以行政區域為單位，縣市的人口越多、得票數越有可能壓過他人；如果真的要比較代表性，頂多只能與同選區的人相比，否則，來自人口稀少縣市的資深立委，就永遠沒有代表性？同樣地，不分區立委就缺乏代表性、在國會就沒有地位？
如果關照到少數族群的代表，國會的席次應該在酌予提高，而非巨幅減少。以台灣的原住民族為例，由第二次台灣人民制憲會議通過的『台灣共和國憲法草案』 (1994年) 來看，第108條主張原住民族的每個族在國會應至少有一席（施正鋒，1995: 212），因為不管人口多寡，每個族都是獨一無二的，應該在國會有發言權。如果國會席次減半，原住民目前的8席豈不也要削減？
伍、結語
選舉制度的改革必須先從憲政體制的考量著手，再來決定在何種政黨體系下的運作會比較順暢，最後才選擇適切的選舉制度來誘導其發展。就台灣當前政治運作的困境來看，果真要朝向總統制，我們必須衡量，到底兩黨制、還是多黨制比較適合總統制；在了解單一選區制、比例代表制的優缺點之後，才來決定選制的設計。總之，這應該是全盤的制度改造，而非只是為了防止些人落選、或是避免配票等次要目標而作的枝節修整。
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|
人口/席（萬人） |
個人（台灣、美國）
投票對象
政黨（以色列）
投票結構
等於當選席次（連記）
投票數
小於當選席次（台灣為單記）
投票過程
直接選人或黨（台灣、美國）
投票方式
表示偏好（澳洲）
不分選區（荷蘭）
選區範圍
區域性（台灣）
選區結構
單一選區（美國、法國、澳洲）
選區大小
複數選區（台灣）
單一選區多數決（美國）
單一選區過半數決（法國、澳洲）
換算公式
比例制（台灣的不分區立委、荷蘭）
半比例制（台灣的區域立委）
圖1：選舉制度的結構
單一選區制
美、英、加、澳、法
單一選區／比例代表混合
日、義、俄
比例代表制
補足式比例代表制
以、荷、瑞士、奧、比、瑞典、芬 德、紐
半比例／比例代表混合
台
半比例制（單一不讓渡）
台灣的區域立委
圖2：國會選舉制度的分類
表1：採行混合選舉制國家之國會席次分配
|
國名 |
南韓 |
台灣 |
義大利 |
日本 |
俄羅斯 |
|
區域 |
227 (83%) |
176 (78%) |
475 (75%) |
300 (60%) |
225 (50%) |
|
比例代表 |
46 (17%) |
49 (22%) |
155 (25%) |
200 (40%) |
225 (50%) |
|
席次總數 |
273 |
225 |
630 |
500 |
450 |
表2：主要民主國家國會議員選舉制度
|
國名 |
人口（萬） |
國會席次 |
人口／席次（萬） |
選舉制度 |
|
台灣 |
2300 |
225 |
10.2 |
混合制（複數選區176＋比例代表49） |
|
澳洲 |
1831 |
148 |
12.4 |
單一選區（絕對多數：另類投票） |
|
奧地利 |
806 |
183 |
4.4 |
比例代表制（開放名單） |
|
比利時 |
1016 |
150 |
6.8 |
比例代表制（開放名單） |
|
加拿大 |
2996 |
301 |
10.0 |
單一選區（相對多數） |
|
丹麥 |
536 |
179 |
3.0 |
比例代表制（開放名單） |
|
芬蘭 |
513 |
200 |
2.6 |
比例代表制（開放名單） |
|
法國 |
5838 |
577 |
10.1 |
單一選區（絕對多數；二輪相對多數） |
|
德國 |
8191 |
656 |
12.5 |
比例代表制（單一選區328＋補足名單） |
|
希臘 |
1071 |
300 |
3.6 |
比例代表制（開放名單） |
|
冰島 |
28 |
63 |
0.4 |
比例代表制（開放名單） |
|
印度 |
100085 |
543 |
184.3 |
單一選區（相對多數） |
|
愛爾蘭 |
363 |
166 |
2.2 |
比例代表制（單一讓渡） |
|
以色列 |
575 |
120 |
4.8 |
比例代表制（封閉名單） |
|
義大利 |
5738 |
630 |
9.1 |
混合制（單一選區475＋比例代表155） |
|
日本 |
12618 |
500 |
25.2 |
混合制（單一選區300＋比例代表200） |
|
韓國 |
4688 |
273 |
17.2 |
混合制（二席選區227＋比例代表46） |
|
荷蘭 |
1552 |
150 |
10.3 |
比例代表制（開放名單） |
|
紐西蘭 |
366 |
120 |
3.1 |
比例代表制（單一選區65＋補足名單） |
|
盧森堡 |
42 |
60 |
0.7 |
比例代表制（開放名單） |
|
挪威 |
438 |
165 |
2.7 |
比例代表制（開放名單） |
|
葡萄牙 |
992 |
230 |
4.3 |
比例代表制（封閉名單） |
|
俄羅斯 |
14639 |
450 |
32.5 |
混合制（單一選區225＋比例代表225） |
|
新加坡 |
353 |
90 |
3.9 |
集選區（超級單一選區） |
|
西班牙 |
3926 |
90 |
11.2 |
比例代表制（封閉名單） |
|
瑞典 |
891 |
349 |
2.6 |
比例代表制（開放名單） |
|
瑞士 |
797 |
200 |
3.5 |
比例代表制（開放名單） |
|
英國 |
5911 |
659 |
9.0 |
單一選區（相對多數） |
|
美國 |
27264 |
435 |
62.7 |
單一選區（相對多數） |
資料來源：http://www.agora.stm.it；除了希臘引自”Greek Election
Law” (http://www.ariadne-t.gr/
election/law_us.txt)；印度引自M. P. Singh. 2001. “India’s National Front and
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韓國引自Yong-Chool Ha. 2001. “South Korea in 2000: A Summit
and the Search for New institutional Identity,” Asian Survey, Vol. 41,
No. 1, p. 32；俄羅斯引自”Russian Duma Election – ’95: A Scorecard” (http://users.aimnet.com/~ksyrah/ekskurs/elect.html)；台灣引自施正鋒，1999，〈台灣選舉制度改革困境之研究〉《台灣政治建構》頁235，台北：前衛出版社。