論黨產處理法制的規劃與展望*
鄭昆山**
舊（2001）年12月在台灣的立法委員選舉，執政的民主進步黨（以下簡稱民進黨）得到最高席次，對未來民主法治的發展，大多數的人表示正面樂觀期待；過去數十年來「中國國民黨（以下簡稱國民黨）」由「國庫通黨庫」遂產生世界最有錢的政黨，針對國民黨可能不法取得的龐大黨產要如何處理，在近幾年來學者、政黨與政府間的意見紛歧，莫衷一是，而在國會大選前國民黨佔絕對優勢，各項所有合乎民主法治理想的解決方案，亦不可能在立法院過關。如今，局勢丕變，似乎展現解決問題的曙光，但是對數量龐雜的國民黨財產，要如何調查、處理或清算或追究相關人員的法律責任，如果沒有參酌國外法制經驗妥善規劃，恐將難有理想成果與展望。
本文擬就比較德國處理前東德共黨（SED）的法制經驗，分別從前東德SED黨產清理與訴追不法經驗及相關法律規範（貳）、黨產處理法制基本原則（參）及黨產處理法制與法治改革（肆）加以分析論述，並比較相關解決方案之優劣得失（伍），最後提出個人理想的處理之道及未來法制改革展望（陸）。
統一前，在一九九０年三月十八日，前東德（DDR）的第一次自由選舉，SED/PDS失敗，並喪失四十年的政權後，五月三十一日，DDR即修改甫於一九九０年二月二十一日制定的「政黨暨政治團體法」(Gesctz über Parteien und andere politische Vereinigungen)，其中§20a、§20b為關於各政黨黨產之處理規定；在一九九０年八月三十一日後，根據統一契約（Vereinigungsvertrag）規定，只有這兩個條文仍屬有效。
|
1990/5/31各政黨黨產之處理規定---「政黨暨政治團體法」§20a §20b |
§20a之規定:(1)總理任命「獨立委員會」，以提供有關DDR各政黨和其所有的相關組織所擁有之國內、外財產報告。(2)各政黨和其所有的相關組織必須對「獨立委員會」提出下列說明:a)自一九四五年五月八日以來，其所購置、沒收或其他方式取得之財產，包括已經被賣出、贈與或其他方式處理掉之財產。b)一九八九年十月七日之詳盡的財產清冊，和其以後之財產變動。(3)說明的內容包括對判定財產歸屬有關之處理過程和相關文件，特別是關於參與企業之投資和各種營業活動，且不論是以自然人或法人之名義參與。(4)「獨立委員會」為執行職務，可以根據刑事程序法之規定，進行蒐證，包括各種方式的搜索、扣押等;同時DDR之所有的政府機關、組織、和人民必須協助「獨立委員會」。(5)總統至遲於一九九０年六月三十日，應該將「獨立委員會」之報告，提出於人民代表大會。 §20b規定:(1)本法生效後(即一九九０年六月一日起)，各政黨和其所有的相關組織之財產變動，必須獲得「獨立委員會」之同意，才有效。(2)各政黨和其所有的相關組織，在一九八九年十月七日和以後所擁有的財產，必須「交付信託管理」。(3)信託管理機關為由總理所任命的「獨立委員會」擔任。 |
|
前東德各政黨和其相關各種組織之財產處理原則 獨立委員會之主要任務 |
統一後，獨立委員會改隸聯邦政府，委員數增加為十六人，增加的六人由聯邦政府聘任。根據「統一契約」附錄二之規定，前東德各政黨和其相關各種組織之財產處理原則如下:第一，各政黨和其相關各種組織之財產的信託管理，由獨立委員會轉移至信託局(Treuhandanstalt)；第二，各政黨和其相關各種組織之財產的歸屬，依情況分別處理：(一)歸還原來的所有人，(二)原來的所有人不明或不存在，則轉移用於公益用途，特別使用於德東地區經濟之重建，(三)「政黨或人民團體之財產 只有在可以證明其係依基本法之實質法治國的基本原則所取得的財產(…nur soweit (es) nachweislich nach materiellrechtsstaatlichen Grundsätzen im Sinne des Grundgesetzes wordcn ist.....)」，才能繼續持有。 根據這些規定，獨立委員會之主要任務有三:第一，界定各政黨和其相關組織的範圍;第二，計算這些組織的國內、外財產之價值;第三，確定各項財產的處置方式。為了執行其任務，獨立委員會並可以依「刑法」程序，偵訊證人、搜索和扣押證物;同時，獨立委員會並具有與國會調查委員會同樣之地位。 |
|
界定被清算政黨和組織的困難點 |
在黨、國不分，以黨領政的社會主義國家，第一項任務，即界定被清算政黨和組織，特別是所謂「與SED相關連的組織」，相當困難；因為，在「結社自由」受到嚴格限制的情況，政黨以外，能夠被允許成立之各種組織，包括一般的「人民團體」，不論與SED有無關連，不論是用何種名稱，均是SED用來鞏固政權的工具，亦均曾受SED的控制與支持，在SED的保護傘之下，否則根本無法生存;因此，與政治毫無瓜葛的「純粹」的民間團體或人民團體，幾乎沒有。 基本上，政黨或屬於所謂「民主政團」(Demokratische Block)的組織之界定，比較明確，因為其明顯是基於政治功能而設立，這些政黨或組織包括下列:德意志社會主義統一黨(SED)，德意志民主農民黨(DBD)，德意志基督教民主聯盟(CDU)，德意志自由民主黨(LDPD)，德意志國家民主黨(NDPD)，自由德意志工會聯盟(FDGB)，自由德意志青年(FDJ)，德意志民主婦女聯盟(DFD)，DDR文化聯盟。 至於其他與政黨相關連的組織為:農民社團，德意志自由思想社，德意志和平團，德、蘇友好會，運動與技術會，….等十四個所謂社團組織;這些組織，雖然是從事「民間」活動，與政治較無直接關連，但卻均是受代表國家的SED之策動與扶持。 |
|
SED的收入項目和數額 總計 |
1.黨費：一百一十三億一千六百萬東德馬克(Mark)， 2.舉辦政治或其他組織性活動：十六億八千九百萬東德馬克(十七億八千兩百萬東德馬克)， 3.國家補助：四十八億七千三百萬東德馬克(六十六億九千兩百萬東德馬克)， 4.黨營事業盈餘分配：一百一十二億五百萬東德馬克(九十二億九千兩百萬東德馬克)， 合計兩百九十億八千兩百萬東德馬克(兩百九十億八千兩百萬東德馬克);支出兩百六十六億九千萬東德馬克，剩餘二十三億九千兩百萬東德馬克。 |
|
|
財產項目則包括政黨或其相關組織，所擁有或「法定管理」(Rechtsträgerschaft)的土地;根據信託局初步調查和估算，政黨或其相關組織擁有的土地，有兩千九百八十三件，法定管理土地，三千三百四十三件，總值約六十四億西德馬克(DM);流動資產，主要是銀行存款，十三億西德馬克;「資本基金」(Sondervermögen)，包括政黨經營企業和其貸款之組織，兩億兩千四百萬西德馬克。特別強調的，在東德併入西德後，一九九０年春季，PDS為了避免財產被託管，將所有權變成債權，即將其所屬企業和資產部份轉移至另一新成立公司，但同時亦給與條件優渥的借款，這類的公司亦視為政黨財產，需交付託管。 |
|
黨產處理之基本原則 |
第一，基於「正義的重建」(die Wiederherstellung der Gerechtigkit)，對以前遭受不法待遇者，回復其權利; 第二，讓統一後的德國之政黨的維持競爭「機會均等」(Chancengleichheit)。 |
|
以法治國基本原則討論黨產處理問題 |
因此，政黨所能保留的財產，只是一種例外;也就是，根據一般的法律認知，在前東德的政治環境，政黨的財產，其合法性相當薄弱;也因此，各政黨財產的取得，是否符合基本法之實質法治國的基本原則，其「舉證責任」為政黨。所謂:基本法之實質法治國的基本原則，指的是就「財產的取得過程」(Erwerbsvorgänge)，加以審查，但並非根據財產取得時之東德的法律規範;換言之，其係將西德的基本法「溯及既往」(rückwirkend)的適用。 在西德的基本法中，第二十八條第一款規定:各邦之憲法必須符合共和、民主、和社會的法治國(Rechtsstaat)之基本法的基本原則。法治國的基本原則，因憲政思潮的不同，而有「形式」(formeller od. formaler)和「實質」(materieller)意義之分;所謂實質意義的法治國，係以「人類尊嚴」(Menschenwürde)，自由(Freiheit)、和正義(Gerechtigkeit)為中心;其具體落實在「政治方面」(im staatlichen Bereich)，為權力分立、司法獨立、依法行政、合憲立法、包括民主政治的基本權利、選舉權的自由和平等、組黨的自由、政黨間的公平競爭、以及結社、新聞和廣播自由等;在「社會和經濟方面」(im
gesellschaftlich-wirtschaftlichen Bereich)，主要為:契約自由與其他相關的經濟基本自由，薪資自主，勞工抗爭自由等。 根據前述，政黨的財產，若係在下列情況取得，其並不符合基本法之實質法治國的基本原則:第一，損害第三者之「自由和財產權」;第二，濫用政黨在國家和社會之獨佔領導地位。就第一項而言，包括違反:(1)基本法第十四條的「財產權保障」(Eigentumsgarantie)，且這不只是關係徵收補償的問題，還包括徵收「目的」的合法性;因政府徵收財產，只有在基於「特定共同利益」，且給與適當補償，才合法，若是為第三者之私人利益，或有利非國家代表人而徵收，則不合法，即使是給與「充分」補償，亦然。(2)基本法第十二條的「職業自由」(Berufsfreiheit)，特別是營業自由;若公營事業非因共同利益之必要，而享有法定或實際上的獨佔，則不符此項規定。(3)一般性的經濟自由，包括基本法第二條之訂約自由和私人自主(Vertragsfreiheit und Privatautonomie)，也就是無「實質的不公正」(sachlich ungerechtfertigte)和「不當的國家」(unzumutbare staatliche)扭曲之競爭自由(Wettbewerbsfreiheit)。(4)基本法第九條之結社自由(Vereinigungsfreiheit)和聯盟自由(Koalitionafreiheit)。(5)基本法第三條之平等權(Gleichhcitssatz)。除此之外，SED和其他閉鎖政黨，以及相關組織，享有政權獨佔，亦違反基本法第二十一條關於政黨之規範。 根據這些規範，審查政黨財產的取得，是否符合基本法之實質法治國的基本原則;首先，若政黨財產為「沒收的財產」(Enteignungen)，即SED和其他閉鎖政黨，以及相關組織，在一九四五至一九四九年問，根據「佔領法」所沒收的財產，其並非基於「特定共同利益」，且亦未給與適當補償的徵收(Konfiskationen)，而是政治上的歧視(politische
Diskriminierung)之一種措施，則違反基本法第十四條的「財產權保障」;同時，DDR存續期間所沒收的財產，亦然。 其次，若政黨財產是透過權力之濫用、賄賂、脅迫、欺騙等不當手段而取得，亦違反法治國之基本原則。第三，對經由購買取得之財產，只有當其係運用符合法治國之基本原則而取得之財產，以支付財產價格時，才被認可;不正當取得之財產，不能透過「買賣」加以「漂白」(reingewaschen)(或所謂的洗錢)，轉換為合法財產;除此之外，交換、贈與之財產，亦是如此。第四，關於運用黨員所繳納之黨費而購買之財產，亦並非當然合法;雖然DDR並無「強制入黨」(Zwangsmitgliedschaft)之明文規定，但是SED的黨員人數相對的多，究其主要原因，在SED享有獨佔權力和絕對的領導地位，以及其對國家和社會組織的控制，所以，SED的黨員數，應只有部份可以被承認;其所繳納之黨費，在一定比率內，並不符法治國之基本原則。第五，黨營事業(Parteiunternehmen)方面，主要問題之關鍵，在於設立資本和其盈餘取得的過程;在一個中央統制的經濟制度、經濟活動主要受到SED的控制，並無所謂個別的經濟自由，黨營事業享有絕對競爭優勢，所以，其盈餘取得，並不符法治國之基本原則，甚為顯然。第六，國家補助(Staatszuschüsse)；在黨、國不分，一黨專政，以黨領政的政治體制，政黨與「國家機關」(Staatsorganen)緊密結合，一方面，其並無民主國家之選舉，另方面，雖然政黨亦承當某些國家任務，但在一黨專政的政治體制，這種所謂國家任務，本身即屬實質違反法治國之基本原則；所以，國家補助係一種政黨對國家的掠奪。最後，關於「債務」的處理，對與要返還給政黨、原所有人、或公益團體的財產相關的債務，應合併計算，只返還淨額;因勞務提供關係，產生的債務，如果係從事基本法所保障的政黨活動之勞務提供，符合實質法治國之基本原則；如果只是為消除「國家政黨」特徵之一之冗員，則不符該原則。 |
一九九零年十月三日東、西德歷經四十餘年分裂，復歸於統一，而四十年來德國社會統一黨（SED、東德共產黨）的不法作為，對法治國家的挑戰，聯邦司法部於一九九一年七月九日在波昂召開第一次論壇（Erste Forum）[1]，以討論如何解決與救濟之道。隨後德國迪生研究基金會【Fritz Tyssen-Stiftung】曾於4.-5./April/1992在德東Dresden舉辦「前東德的政府犯罪」會議。議事報導詳J.Arnold, NJ 1992, S. 25 ff.及議事論文集詳Lampe (Hrsg.), Bd. 2.於一九九二年四月四－五日在Drsden召開「前東德政府犯罪（Regierungskriminalität in der ehem. DDR）」研討會[2]。形容前東德社會統一黨（SED）政權與刑事司法關係計有[3]：
l 不法國家[4]（Unrechtsstaat）、
l 社會統一黨鎮壓體系[5]（SED-Unterdrückungssystem）
l 社會統一黨國家[6]（SED-Staat）
l 政府[7]與政黨犯罪[8]（Regierungs- und Parteikriminalität）
為追訴此等與黨產處理與濫用國權欺壓民權之相關不法情事，依據修正後之德國刑法施行法315條a（§ 315 a EGStGB[9]）規定，「如依據前東德法律所規定之追訴權及行刑權時效在統一時仍未完成時，依其規定。追訴權時效在統一日生效後中斷......」及中間暫時刑法原則（Grundsätze des intertemporalen Strafrechts, § 2 StGB[10]）－意謂著所謂過去犯行（Alttaten）其可罰性得依據新舊雙種法規範加以審查[11]。同時依據德國基本法103條II項（Artikel 103 II GG[12]）要求刑法之法治國原則（das strafrechtliche Gesetzlichkeitsprinzip）。其主要目的即是在確認東德法院違法判決及其執行不合法的範圍(Feststellung der Unzulässigkeit der Vollstreckung)，以進行司法審查（Judicial Review）[13]。
因此，在一般的民主國家，如欲以尋常的「法律」程序，或依所謂的「形式」意義的法治國原則，處理有關政黨的事務，往往有「不得其門」之憾；也因此，政黨的事務之處理，似乎只有兩條路，一是革命的暴力手段，另一則是透過實質法治國原則[14]之憲法規範的和平方式；憲法規範又具備一般性、普遍性、與優越性，換言之，其應無時、空之侷限。
由前東德政黨黨產的處置經過，可以深刻體會，兩個分裂分治四十年的「獨立國家」，當其一才被「併入」時，被併入的一方，原來合法四十年的事務，一夕之間，必須受到全面的檢驗，且在另一套的規範之下，由合法淪為非法;對被併入一方的人民而言，等於是「回溯」的恢復已喪失四十年的「國民權利」。這種案例，對我國處理國民黨黨產，特別是黨營事業的問題，應有相當的啟示，並足堪引為借鏡。
一九四五年八月十五日，日本戰敗向同盟國投降，當時的中國政府得以代表同盟國接收日本統治下的台灣。依國民政府的行政院所頒行的「收復區敵偽產業處理辦法」第四條第三項之規定，「產業原為日僑所有者，其產權均歸中央政府所有」此乃接收日本人在台資產（日產）在內國法，即中華民國法上的依據[15]。當時的國民黨，基於在中華民國訓政法律體制上的特殊地位（黨國不分），接管了撥歸國民黨經營的十九家戲院及其他會同省長官公署接管的文化事業等日產。
從公法上而言，在十九家戲院部分，身為監護人的國民黨指示受其監護的政府機關，將國家資產移轉給自己；在其他文化事業部分，國民黨則藉有權指揮監督政府之便，非法占用由政府管理的國家資產。自刑法規範分析，似已該當刑法上背信罪所謂「為他人處理事務，意圖為自己或第三人不法之利益，或損害他人之利益，而為違背其任務之行為，致生損害於本人之財產或其他利益」（參見刑法第三四二條）。接著，於憲政體制下，以執政黨身分，而使國家機關為特定的作為或不作為，掩飾或甚至加深其對於委託人，即全體國民，所為之占用日產的背信行為。假使國民黨由這種政治背信行為所獲取的不當得利，不必還財於民，那麼法律有何立場非難任何藉政治權力攫取私利益，豈不是「竊鉤者賊，竊國者候」。
黨產的取得，由無到有，與政黨財源的籌措方式，有相當密切的關聯。政黨財源的籌措方式，不外乎下列：黨費、捐獻、政府補助、和黨產運用之孳息與利得等幾種途徑。然在「中國國民黨」一黨獨大、長期執政的情況，我國現實的政、經制度之發展，早已背離「民生主義」，而是如同二次世界大戰前，德國納粹統治下的「組織的資本主義制度」。在此種制度下，「黨、官、商」形成「三頭連體」；黨庫、國庫、金庫三者互通。所以，過去四十年，中國國民黨透過這幾種方式所取得的財產或企業，均乏「適法性」。
第一，與SED相同，國民黨之黨員雖然相當多，有數百萬，但主要係運用其掌控的軍、政權力，以相當程度的「脅迫、利誘」手段，「強制入黨」，因此，除了其收取的黨費相當有限，相對於其經費需求，猶如杯水車薪外，並不具備合法基礎。第二，就捐獻方面，一方面，由於中國國民黨的獨佔統治權的一黨專政，所謂捐獻，均是以相當程度的「脅迫、利誘」手段所募得的「不樂之捐」，或透過統治權的行使，將私人的財產「強制徵收」;另方面，由於中國國民黨與民間企業關係緊密，尤其是透過黨營企業作為中介，在沒有明顯的「政治獻金」，以及直接的「政府補貼」之下，即可達到國庫、民間企業、黨庫三者彼此間互通的「利益輸送」;具體而言，即由國民黨透過「政策」或「國家預算」、「公營金融機構」，將利益輸送給私人企業，然後再由私人企業「回饋」給國民黨。第三，在「黨、國不分」的情況，以各種形式，直接、間接、或迂迴的方式，由國家預算給與補助，或以合法掩護非法，將國家財產或企業無償或低價移轉為黨產[16]:因此，與SED相同，這種補助所累積之資產，難謂為「合法」。第四，雖然中國國民黨的黨產部份來自黨營事業之盈餘，但與SED相同，其係透過行政權將某些特定事業由中國國民黨黨營事業壟斷，並獲取暴利。政府官員的貪污，有「法」可治，政黨貪污，難以料理；政黨在現代的民主社會，已發展成完全無法駕馭的「巨靈」(Leviathan)[17]；由以前的日本，南韓，最近的美國、德國所爆發之「政治獻金」醜聞，以及中國國民黨之所謂黨政運作基金而掀起的政治風暴[18]，可以看出，政黨財源，特別是如果牽涉黨營事業，係民主政治中難解之結。
國民黨不法取得之龐大黨產在歷次選舉中，恐有涉及「透過黨產買票賄選或其他不法運作[19]」，在過去台灣每到選舉，賄選買票傳聞不斷，即使是選區最廣大的總統選舉，似乎也不能避免的成為固有選舉文化的一部分，而成為國際媒體報導的焦點。對於買票風氣不止，在我國刑事立法上，不論是普通刑法典（§§ 143、144）或是各種特別選罷法（一般公職§§ 89-91、總統副總統§§ 76-80）上均有相當嚴厲刑罰的規範，理論上應該發揮刑法保護法益與預防犯罪的功能。然而在法律事實執行上，若干司法與執法的結果，卻出現為數眾多的「犯罪黑數」，導致「立法從嚴、執法從寬」的現象，令人相當錯愕惋惜。
在我國，由於「中國國民黨」長期執政，一黨獨大，在「組織的資本主義制度」下，「黨、官、商」形成「三頭連體」，黨庫、國庫、金庫三者互通;所以，她不須有「政治獻金」，不須有「政府補助」，只要透過五鬼搬運(政府預算對政黨外圍組織)，利益輸送(大企業經由各種工商團體對政黨)，就可以建立龐大的企業王國，累積鉅額的黨產;因此，在台灣，我們聽不到「政治獻金」醜聞，看不到「黨庫通國庫」，我們只是懷疑:為何一個民主政黨，在執政五十年後，竟然如社會主義的獨裁政黨，擁有鉅額的財產，這些財產的「合憲性」在民主政治尚未開展以前，或許不成「問題」；但是當民主政治往前邁進之際，其必然面臨嚴厲的「挑戰」。
1999/2000年總統選舉期間，國民黨候選人連戰主張將國民黨黨產交付信託，並由政府部門提出所謂陽光四法草案，即政黨法、遊說法、政治獻金管理條例及信託法，然而，對於其內容不可只是為了選舉考量，而大玩文字遊戲，例如行政院院會通過的政黨從事營利事業規定，從內政部版本大幅退縮，應是引發國人嚴重不滿的癥結。由「政黨不得經營或投資以營利為目的之事業」，變成「政黨不得投資經營以營利為目的之事業」，將禁止政黨經營及投資營利事業，放寬為「可投資，不經營」營利事業，猶如允許政黨藉投資方式介入營利事業，預先為家大業大的國民黨黨營事業留下退路。如此嚴重地與社會大眾的期望悖逆，難怪國人要對執政黨割捨日進斗金黨營事業的決心，以及採取什麼樣的心態來落實連戰的主張充滿懷疑了。
如要有效釋疑，國民黨必須澄清：所謂投資，即限於趙怡局長所說「交付信託，仍有可能獲利，即屬投資」的層次；易言之，任何政黨均不得藉口持股不到百分之五十，並非黨營事業而仍從事營利事業。即使持股比率百分之一，亦須將此百分之一持股交付信託。
同時，交付信託程序必須如連戰承諾「合乎公義、昭大信」；也就是，受託業者的資產與政黨交付信託部分必須合乎一定比例，以免信託財產過分龐大，反而喧賓奪主，變成幕後決策者，信託公司反而成了另一家黨營事業[20]。
國民黨改造委員會2000/4/15召開「調整黨產與黨營事業」分組會議，改造會執行長顏慶章強調，黨產將朝透明化、效率化、信託化、公益化四大方向處理。而在信託業法完成立法後，國民黨絕對不會成立信託公司，黨產信託後，國民黨只做「消極的股東」[21]。
法務部考慮以東西德模式處理國民黨產的方向未變，因此在下周五召開第二次會議的黨產案小組中，將就法制面問題繼續深入研究，即探討我國是否能適用東西德模式。但以第一次會議的初步討論結果認為，由於國情及環境的不同，東西德模式在我國並不適用。 他表示，對於法務部立特別法的目的，此案能不能立特別法，學者對此都還有不同意見，多位學者認為，很少有針對單一對象立法的情況，雖然法務部立法目標適用全部政黨，但對象很明顯是針對國民黨而來，是否符合一般立法原則，都有待討論。 張哲琛進一步指出，目前法務部初步認定的一、國民黨產都是非法取得；二、國民黨要主動提出黨產取得合法性的證明；三、即使黨產取得形式合法，但若違背公平正義原則，還是違法的原則太過嚴苛。我國在法律上從沒有施行「實質法治國家」（民主法治國家）的原則，因此與會學者建議該黨可走憲法官司這條路[22]。
民進黨正義連線前立委鄭寶清、葉宜津、周雅淑組成「黨產討債公司研究室」，追查中國國民黨黨產，並指出：「國民黨黨產實在沒有信託與否的問題，只有如何歸還不法所得的問題。」1999/2000年總統選舉期間，民進黨候選人陳水扁主張「清算」國民黨黨產。此外，民進黨為追討國民黨不當黨產行，中常會於2001/10/23通過「政黨財產調查及處理委員會組織條例」草案。草案中除了首度明定「政黨不當財產」範圍，更比照德國模式，由獨立超然的委員會調查處理朝野政黨不當財產。民進黨已將草案送請該黨立院黨團提出。
至於民進黨將於選前或選後提案？民進黨秘書長吳乃仁表示，民進黨已展現追討國民黨不當黨產的決心與努力，提案時機則尊重立院黨團決定。民進黨主席謝長廷並於提案中強調，為了表現民進黨追求政黨公平競爭環境之決心，民進黨將於適當時機公佈黨產。
民進黨政策會於今年四月起研擬追討國民黨不當黨產方案後，於昨日中常會正式提出該草案。政策會副執行長吳祥榮指出，該草案研擬過程並未與行政院討論。
該草案在說明中強調，國民黨財產的取得有其歷史背景，然面對未來的政治願景，如何建構一個公平、合理的政黨競爭環境，才是面對國民黨黨產的基本態度。
該草案指出，以東西德統一為例，前東德共黨利用其權力，於在位期間不當增加自己的財產，德國政府遂成立獨立的「信託管理委員會」調查處理其財產歸屬問題。該草案即仿照德國立法模式，由獨立超然的委員會調查政黨財產是否違背「實質法治國原則」。
該草案共計七章三十四條，其中第三條首度明確定義政黨「不當財產」範圍為四類：「一、不當侵占國家或人民財產，或以顯不相當之金額取得者。二、不得捐助政黨之團體、法人或個人之捐贈，或超過法律所定最高限額之部分。三、政黨以直接或間接方式經營或投資營利事業而取得者。四、其他以不符實質法治國原則所取得之財產。」
第五條規範委員會之組成為「由總統及主要政黨各推薦一半名額組成之，其中主要政黨各得推薦三人，任期起迄同當屆立法委員，任滿得連任。委員出缺時，由該出缺委員之推薦政黨再為推薦。第二項所稱主要政黨，指立法委員得票率比例達百分之五以上者。」
第七條規範委員消極資格為「各政黨不得推薦下列人員為本會委員：一、現任立法委員。二、現任公務人員。但本法另有規定者，不在此限。三、各政黨黨務系統之政務、事務人員。四、曾與政黨財產有利害關係之人員。」
第十二條則明定調查權為「本會置調查官四人，由法務部遴選所屬檢察官，經本會委員會議同意後任命之。前項調查官，依本會委員會議之決議調查政黨之財產。」
另外，第十六條則明定政黨財產申報為「自本會成立之日起六個月內，各政黨應依第三條所定財產範圍，就下列內容向本會申報：一、現有財產清冊及該財產之取得方式、相關證明文件。二、已經出售、贈與、信託或其他方式處分之財產清冊，及該財產之證明文件。前項申報期間，經本會同意後，得展延三個月。[23]」
以上三案，除國民黨信託就地合法化，與選民用選票唾棄國民黨之結果觀之，顯不可採外，其餘兩案，各有其優劣，唯應對該兩案加以整合，避免各自立法產生矛盾衝突之處，同時對於因不法取得政黨財產之政府與政黨犯罪相關人員之法律責任，亦應參酌德國法制一併處理。因此，採用現代化的包裏立法技術（Paketgesetzgebungstechnik），將是我國邁向現代法治國家無法避免的選擇。
關於中國國民黨黨產信託之事，國民黨將焦點一昧朝向信託方式如何進行，殊不知興票案已掀開黨產陳年濫帳的帷幕。信託固是公益公正之舉，然而其根本的問題：中國國民黨黨產何處來？更值得大家關注。若此筆黨產如東德SED一般有其不正當的來源，或者涉及「黨庫通國庫」，那麼在使其正式合法化（信託）前，全國人民有權追討屬於我們的財產。筆者建議可仿效德國的做法－在成立獨立調查委員會，針對有無涉及「國家保護的犯罪」、「政府或政黨不法」、「黨庫通國庫」、「公務員圖利罪」之嫌或涉及「透過黨產買票賄選」、「政府高官轉任黨營事業－旋轉門症候群（revolving door syndrome）」等等的「白領犯罪」、「經濟犯罪」或政府與政黨犯罪之「團體犯罪（Corporate Crime, Verbandkriminalität）」之嫌，有進一步調查、蒐證與舉發之必要，並追究相關人員的法律責任以維護法治的公平正義，並促進各政黨競爭的機會平等。如此，黨產之信託法制處理，方能真正實現與重建人民公義的目的。
其次，建立全民民主制度，政府犯罪行為大多來自專制極權之政權，統治者極易以「凡是立法機關制定之法律屬如合法」作為其統治合理化之藉口，也常因此而干預司法之獨立運作，及以合法的外衣掩飾犯罪行為，以阻卻憲法或刑法之適用。因此，唯有實施真正之全民民主制度，藉由教育權不受壟斷之前提下，普及民主教育，建立行政監督體系，司法權之獨立運作及社會法治化，應可避免或減少政府犯罪被害的情形發生。
因國民黨執政期間超過半個世紀，有關黨產不法行為可能已經逾越法定追訴時效（Strafverfolgungsverjährung）[24]，從比較刑法觀點，對於東德不法行為之時效規定，頗值吾人觀察比較分析：
1. 東德SED不法行為之未曾出現（noch nicht eingetretente）追訴時效在德國統一日（1990/10/3）中斷，亦即從新起算。
2. 東德SED不法行為，在SED政權期間所從事，但基於國家及政黨統治者之意志，考量政治及其他理由而未受處罰者，在1949/10/11-1993/10/2之期間，其時效未進行[25]。
3. 其他特定不法行為，將其時效期間延長至1995/12/31或1997/12/31，但謀殺罪之時效不完成[26]。
因此，應以特別包裹立法的方式，要求國民黨歸還其於戰後初期所接管的日產及其他經調查為不法來源之政黨財產，姑不論其在今天係登記於國民黨或國民黨所屬企業體下。倘若業已由善意第三人取得該等不動產所有權，亦應要求國民黨或其所屬企業體交還相當於價款的金額。
* 二ＯＯ二年一月十二日由國際文化基金會及台灣教授協會舉辦「選後台灣國家的展望」研討會所發表之論文。
** 台大法研所博士班結業，德國杜賓根大學法學博士，東海大學法律系、法研所教授。
[1] Carl Böhret（Hrsg.）, 40 Jahre SED-Unrecht. AaO. 92 S.
[2] 相關主題有：違法的法律？可罰的立法者？（Lampe, E-J., Rechtswidriges Gesetz? Strafbarer
Gesetzgeber?）；透過不法何來法治國？（Lüderssen, K., Was läßt der Rechtsstaat vom Unrecht übrig?）；追究前東德國家不法的實務問題（Weber, K., Praktische Probleme der Verfolgbarkeit
staatlchen Unrechts der ehm. DDR）；邊界武器使用的刑法責任（Schreiber, H-L., Strafrechtliche Verantwortlichkeit für den
Schußwaffengebrauch an der Grenze zwischen Bundesrepublik und DDR；Wolff,
F., Die
strafrechtliche Beurteilung der Schüsse an der innerdeutschen Grenze als
Teilkomplex der juristischen Aufarbeitung der Regierungskriminalität in der DDR）；刑事立法與刑事司法作為前東德政治手段（Arnold, Jörg, Strafgesetzgebung und -rechtsprechung als
Mittel der Politik in der ehem. DDR.）實行政治性刑事司法之刑法責任（Limbach,J., Schroeder, F-C., Strafrechtliche
Verantwortlichkeit für die Ausbübung politischer Strafjustiz in der ehm. DDR）；國際刑法得對克服政府犯罪提供何種貢獻？（Triffterer, O., Was kann das Völkerstrafrecht zur Bewältigung
der Regierungskriminalität in der DDR beitragen?）；東德間諜之刑法責任（Neumann, U., Schünemann, B., Strafrechtliche
Verantwortlichkeit für die DDR-Spionage gegen die Bundesrepublik nach der
Wiedervereinigung）；統一後追訴前東德政府犯罪（Bottke, W., Die Verfolgung von Regierungskrimialität der DDR
nach dem Beitritt der neuen Länder）, in: Lampe, Ernst-Joachim (Hrsg.);
Deutsche Wiedervereinigung. Die Verfolgung von Regierungskriminalität nach der
Wiedervereinigung. Band II. Köln u.a., 1993.
[3] 「Strafjustiz und DDR-Vergangenheit」
Projekt, http://www.rewi.hu-berlin.de/Projekte/PSV/
beschreibung.html July 11, 2000, und Details auch vgl. Marxen, Klaus/Werle,
Gerhard, "Die strafrechtliche Aufarbeitung von DDR-Unrecht. Eine
Bilanz", De Gruyter, Berlin / New York 1999. S. 223 ff.
[4] Vgl. 1991/März/20, Wib 5/91, S. 5.
[5] Vgl. 1991/März/20, Wib 5/91, S. 5.
[6] Vgl. 1991/März/20, Wib 5/91, S. 5.
[7] 德國迪生研究基金會【Fritz Tyssen-Stiftung】曾於4.-5./April/1992在德東Dresden舉辦「前東德的政府犯罪」會議。議事報導詳J.Arnold, NJ 1992, S. 25 ff.及議事論文集詳Lampe (Hrsg.), Bd. 2.
[8] Vgl. Arbeitgruppe Regierungskriminalität aufstocken, 1991/Mai/23, Wib 5/91, S. 3.
[9] 根據1993/09/27延長刑法時效法（Gesetz zur Verlängerung strafrechtlicher Verjährungsfristen，BGBl. I 1993 S. 1657）第一章將該條修改為：「(2) 於1992/12/31前，在統一契約第三章所稱之地區，為一年以上五年以下有期徒刑之犯罪行為者，其追訴權時效之完成延至1997/12/31為止；而在上揭地區所追訴於1990/10/02前為一年以下有期徒刑或罰金之犯罪行為者，其時效之完成延至1995/12/31為止。(3) 違反依據東德刑法§ 211所規定之謀殺重罪行為，其時效不完成。」此外，第三次時效法（3. VerjährungsG），對其他立法解決時效問題，如30. Strafrechtsänderungsgesetz (StrÄndG)-- 對兒童與少年性犯罪之時效 (Verjährung von Sexualstraftaten an Kindern und Jugendlichen) 78b StGB, vom 31. 5. 1994, BGBl. Teil I, 1994, S. 1310.
[10] 第二條（時之效力）
1. 刑罰及其法律效果依行為時有效之法律。
2. 刑罰在行為時有變更者﹐適用行為終了時有效之法律。
3. 行為終了時有效之法律在裁判前變更者﹐適用處刑最輕之法律。
4. 祗適用於特定期間之法律﹐即使該法律失效﹐但對其有效期間發生之行為仍適用之。法律另有規定者﹐不在此限。
5. 關於追徵﹐沒收及查封之規定﹐本條第一項至第四項適用之。
除法律另有規定外﹐矯正與保安處分適用審判時有效之法律。
[11] Marxen, Klaus/Werle, Gerhard, aaO., S. 223.
[12]「二、行為之處罰，以行為前之法律有規定者，為限。」
[13] 統一條約第十條第一項參照。Details auch vgl. Marxen, Klaus/Werle, Gerhard, aaO..
S. 5 ff.
[14] Vgl. Gustav Radbruch, Gesetzliches Unrecht und übergesetzliches
Recht, in: ders., Rechtsphilosophie III, Heidelberg, 1973, S. 83 ff. 法定不法與超法律之法（正義）
[15] 參閱王泰升，台灣戰後初期的政權轉替與法律體系的承接（一九四五至一九四九年），台大法學論叢29卷1期。薛月順編，台灣省政府長官公署時期（一）（台北：國史館，民85），頁118(以下簡稱檔案一)。有關國際法上的問題，在此省略。應特別說明是，本文僅僅處理中國國民黨在一九四六年間，以接收日產為由納入黨產者，不包括一九四九年該黨中央遷台後，以其他各種手段將國有或他人所有之財產納為黨產的部分。
[16]一九五０年國民黨政治行動委員會，改名「總統府機要資料組」，成為政府正式機關(一九五四年改為國防最高會議);一九五二年蔣經國創青年反共救國團(徐復觀於自由中國為文加以批評，既非政府機構，亦非人民團體);一九五六年十月九日青年黨立委提案要求停發反共抗俄宣傳費;一九六０年五月十四日中國民主社會黨發表拒絕由國庫撥給反共抗俄宣傳費之書面聲明;一九六０年六月一日，自由中國社論:「國庫不是國民黨的私囊!--從民社黨拒收宣傳費補助費說到國民黨把國庫做黨庫」;一九六０年政府補助中央日報每月十二萬五仟元，加強海外宣傳;一九八七年十月二十一日，台中市民抗議市政府無償提供辨公室給國民黨市黨部，並編列三千五百萬搬遷費，以及低於公告地價讓售給國民黨市黨部;一九八七年十二月十四日，省議員向司法單位檢舉台銀所屬房地被國民黨長期佔用;一九八七年十二月十六日，台中縣民控告縣長將縣有土地無價給國民黨省黨部。
[17] Von Arnim(1991):Wenn der Satz stimmt, daß Macht, soll sie
nicht korrumpieren, Kontrolle benötigt, sind die Parteien heute besonders kontrollbedürftig.(S.4)，
[18]德國在八０年代中，自民黨(FDP)亦因政黨捐獻「違法免稅」醜聞，導致經濟部長下台。
[19]詹碧霞，《買票懺悔錄》，台北：商業周刊，1999。立委鄭寶清，我們看見了新世界，鄭寶清國會問政報告，1999-2000，頁14以下。
[20] http://www.chinatimes.com.tw/news/papers/online/forum/m8920901.htm 論壇 2000.02.09 工商時報 社論
[21] http://www.chinatimes.com.tw/news/papers/online/politics/c8941680.htm
政治新聞 2000.04.16 中國時報國民黨產處理 確立透明、效率、信託、公益四原則
[22] http://news.chinatimes.com/Chinatimes/realtimenews/rtn-content/0,1122,112002010500494,00.html
2002/01/05中國時報即時新聞
[23] http://news.chinatimes.com/Chinatimes/newscontent/newscontent/0,1058,112001102401458+11 0502+20011024+C90a2430,00.html
[24]追訴權時效最長二十年，我刑法§ 80參照。
[25] Gesetz vom 1993/3/26, BGBl. Bd. I, S. 392. Vgl. Creifelds, aaO., S. 275.
[26] Gesetz vom 1993/9/27, BGBl. Bd. I, S. 1657. Vgl. Creifelds, aaO., S. 275.