公民投票的政治效果

許主峰

台灣教授協會法政組

一、引言

〔政治〕是價值與利益的再分配過程，公民投票則是人們參與政治最直接，最值得尊重的一種民主程序。自人類文明以來，各個社區部落與族國，由於經常面臨因為公共事務處理不當，導致各種後遺症，許多智者與社會思想家，就為了處理眾人之間的爭議，嘗試建構制度，並規劃各種適當解決的模式。從羅馬時期的鳩摩拉比馬法典，到現代國家的民主機制設計，無非不斷尋求既能賦與權力效能，又能兼顧人民基本意志與人權的運作經驗。

隨著現代化國家的發展，政府的功能分化與服務日益“技術密集”與“錯誤! 尚未定義書籤。資本密集”，因此早期部落社會的長老會議，或是希臘城邦的直接民主，已無法適應社會趨勢的變遷，專業官僚體系的建立；代議士與三權分立等的制度設計乃應運而生。不過多數人對於政治一直抱持著負面的評價，甚至視政府與國家機器為“必要之惡”錯誤! 尚未定義書籤。，對於國家機器日趨龐大，政治權力卻被少數人或少數集團操縱、濫用的痛苦經驗，依然重複在發生。所以如何授權？如何監督民意代表？如何促進政府績效，而又能對政府公權力的侵權行為，與扭曲民眾意志的施政作救濟？均是政府革新（Reengineering）與再改造（Reinvent Government）的重要議題。

公民投票（Plebiscite;Referendums）的制度雖然年代久遠，但是由於一方面得以在價值起爭議時，扮演全民意志展現的功能；一方面全民投票（區域或全國）的權力合法性，是最具普遍性效果的，所以仍然是人民參與解決重大爭議，不可或缺的政治權利。但是為何這項直接民主方式，在各國實際政治運作上，不被經常使用？台灣當前政治處境當中，它是否適用？以及如何才能產生應有的政治效果？亦是本文所將探討的。

二、代議政治的決策效能不足

代議政治的民主，固然提供民眾平等的參政機會，並有三權分立和第四權（媒體）的制衡，但是實際的運作，議會民主不見得能反應多數人的最大利益。主要的問題為：

1. 選舉造成的不平等

選舉雖然因為設計“一人一票，一票等值”，所以候選人必需同時兼顧各階層的利益，中下階層亦有同等機會成為民意代表或政治領袖人物。不過由於選舉經歷多次之後，逐漸形成一消費型生態，選舉活動需要鉅額競選費用的投入，已非一般中下收入者所能負擔，即使出身卑微者，透過自己的意志與努力擠身政治名流，通常亦會在此一力求主流價值青睞的奮鬥過程中被“社會化”，所以結果還是讓決策權落在同質性很高的圈圈內，對權力與資源分配不平等的現象，並沒有改變多少。特別是台灣近年來跨黨的政治菁英，有形成一“新統治霸權”的趨勢，使這種現象更為惡化。

2. 選舉與真實的決策有落差

代議制的選舉只是決定: 由誰來制定政策，而不能確定未來將實施那些政策。所以經常會出現，當初支持的選民，後來因為某些議題的衝突，反而成為對抗者的現象。

3. 選後控制力量薄弱

由於多數選民的無知；政治人物故意避開對爭議問題的表態；加上一張選票很難表達多元政策看法等，實際上的困難，使得選舉後一般人幾乎對代議士沒甚麼控制、規範力量。

另外也有人寄望政黨，能扮演對政策背書/負責的角色，不過一般民主國家顯示：政黨/候選人/政策，三者的關係薄弱（因為政黨似乎亦不堅持政見）；政黨只服務“少數選民聯盟”而非多數；此外政黨亦無法確知民眾的願望。特別在台灣，政黨過於重視政權席次的爭奪，對於如何有效代表多數施行政策的反省和努力均較少。

三、公投的定義/程序與條件

(一) 公投的定義

公民投票的精神，除了在表現直接民主之外，事實上更是國際法上已被承認的人民主權（Popular Sovereignty）原則。自一次世界大戰後美國總統威爾遜主張民族自決：〔人民若對政府或國家不滿，則可依其意願分離，並組織他們自己的政府。〕；之後聯合國於1984,12,10，發布世界人權宣言（Universal Declara--tion of Human Rights）；於1960, 12, 14第#1514（XV）號決議：“非殖民地化宣言”；1966年通過：“公民權力和政治權利公約”（International Covenant on Civil and Political Right）；1974年更於UN第#3314號決議通過“有關侵略定義決議案”（Definition of Aggression Resolution）重申各國有義務不使用武力剝奪它國人民的自決自由和獨立的權利，或破壞其領土完整。等於確認人民自決權已是國際法之絕對權（Jus Cogen）。

在運作上的定義，公民投票（Plebiscite）與（Referendums ）略有差別。

1. 公民投票（Plebiscite）,日本人稱為人民公決。依據大英百科全書:[公民投票是由整個國家或地區的全體人民投票，決定某些問題。如選擇一個統治者或政府，選擇獨立或被他國兼併，決定國家政策問題等等。在公民投票中，不要求投票人在幾個可供選擇的政權，或建議中任選一個，只要求肯定或否定某種政府形式或行動的合法性。公民投票被認為是政府不經過政黨之類的中間政治組織。而直接訴諸人民的一種方式.]

2. 複決權（Referendums）：〔複決權和創制權，是選民對政府的政策或法案表示意見的方式。複決投票可分強制性的和選擇性的，法令或憲法要求某些立法行動須由公民投票予以批准或否決，這種投票稱為強制性複決投票。應一定數量選民的要求，對議會通過的某項法律，舉行公民投票進行表決時，這種投票則稱為選擇性複決投票。創制權使一定數量的選民，可以對法案或憲法修正，提出公民投票的要求。〕

(二) 公投的立法層次

就創制、複決而言，台灣依中華民國憲法第二條、第十七條、第二十七條第二項、第一百二十三條、第一百三十六條，甚至台北市與高雄市的直轄市自治綱要，均有明確之公民創制、複決條文，而且涵蓋中央與地方層次，立法並不闕如，但是執行上卻沒甚麼成效。

台灣過去也曾在高雄市後勁地區、台北縣貢寮鄉、台北縣、甚至台北市舉行過，但是國民黨執政當局卻以“依法無據”，拒絕接受公投的結果（雖然有嘉義縣民雄鄉乙案依結果決定，見附表二）。因此以立法委員蔡同榮、黃爾璇為主的政治界、學術界有志之士，乃努力在立法院和國民大會，透過試圖審議通過“公民投票法”；修改“省縣自治法部份條文”，和協商“公民投票入憲”等途徑，希望能取得明確的法源基礎。

(三) 公投的程序與條件

在法律適用的層次，為使公投或創制、複決具有實質的意義，應該做到：

1. 充分辯論和提供公平宣傳的環境。使民眾獲得多元的資訊來源，以清楚瞭解議題的內容及相關的影響。

2. 應規定最低投票率，以及最低的通過得票率等門檻，以強化公投結果的正當性基礎。

3. 決定構成公民投票議題的程序和次數，也應適當限制。

公民投票雖然能展現直接民主，但運作上卻是一項昂貴的政治工具，因此通常是重大且有爭議之議題時才運用。

四、公投的政治效果

(一) 公投的正負面政治效果

既然上述公民投票已獲民主理論和國際思潮的認同，為何仍少見這種直接民主的施行？

首先談公民投票之必要性:吾人認為，政治競爭與一般經濟競爭，有本質上代價的不同，自由經濟競爭的落敗者，可選擇另闢市場或是投入其他行業，但是政治競爭落敗者，一方面要接受失去權力舞台的事實，一方面又不得不被強制接受對方的政策決定，因此代價是雙重的，這也就是為何政治經常潛藏劇烈的衝突，而又需設計相關程序（公投；有限多數決；比例代表制；憲政法庭……）來保障少數的基本人權與應有的代表性。

但是直接民主亦有正反面評價，正面的功能為：

促進民眾的政治參與;

提高民眾對公共事務和相關政策的認知；

提昇人民社會的責任感;

當然當政府各部門出現行政立法部門無法解決的僵局時，可以藉由公投，創制、複決的方式決定，並開展新的改革方向。

負面的功能為:

1. 公投式直接民主很難有協商辯論的空間；

2. 一般民眾對複雜的政策議題興趣缺乏，而且也不易分辨利害；

3. 公投所涉及的議題既然具有高度爭議性，透過群眾攤牌式的決定，將使得衝突公開化、全面化，相對於折衝協商式決策，會面臨可能不易預測的社會成本。

在台灣所面臨的真實情境是: 各主要政黨（國民黨、民進黨、新黨）固然發展一系列政治協商模式，但是對於更根本的國家定位議題：憲法制憲、修憲問題；甚至重大經建投資案，似乎就因為舊體制、舊價值與新價值、新生態，一直無法經由一個劃時代的革命，或大改革事件，來發展一個新的政治典範（New Paradigm）。因此目前仍停留在被這種以“結果具有不可測風險”的理由嚇阻公投在台灣政治上的運用。

(二) 公投在政治上運用的層次

以現行民主國家代議制的政治系統設計，政策制定大致循:政治協商；議會鬥爭；司法、行政救濟等，幾種途徑和模式在進行，而在直接民主公民投票領域，則可就以下層次議題舉行：

1. 地方重要建設議題

2. 大型投資案議題

3. 國家前途問題

舉例而言，1991年三月十七日蘇聯舉行該國史地無前例的全國性公投，針對是否繼續維持境內十五個加盟共和國的新聯盟關係。此乃戈巴喬夫標榜新思維，想藉公民投票將原有各共和國，團結在聯盟新約一個新的合法統治的基礎上，以解決當年分裂的危機。

唯一的問題是：（你贊成或不贊成:蘇聯是由權利相等的共和國所組成的新聯邦？）

開票結果僅以些微超過百分之五十，贊成繼續維持加盟共和國的聯盟關係，但因為投票率低，加上幾個共和國或不參加，或自行填加題目。使得未能達到戈巴喬夫原先預定的效果。之後波羅地海三國更自行舉行國家前途公投，決定脫離蘇聯。（附表一）

附表一　各國公投的議題與政治效果

	年代議題	結果	備註
01	法國大革命後於1804年舉行公投	贊成支持拿破倫稱帝
02	1898年美國南達科達州展開系列公民投票運動	美國眾多州跟隨施行公民創制與公民複決
03	1935年法國薩爾地區公投決定屬國	多數決定仍屬德國管轄，而不願屬於法國
04	1936年德國希特勒舉行政策公投	98%贊成支持其新政策
05	1969法國為教育改革實施公投	不贊成官方政策，導致戴高樂下台
06	1975英國舉辦複決投票，以決定是否續留歐洲共同市場	贊成英國續留歐洲共同市場
07	1979年埃及針對以埃和平條約舉行公投	贊成批准和以色列的和平條約
08	1984年12月科科斯群島舉行公投，聯合國派觀察團監督	贊成決定併入澳洲
09	1991年3, 17蘇聯針對是否繼續維持境內十五個加盟共和國的新聯盟關係舉行全國性公投	僅以些微超過百分之五十贊成繼續維持加盟共和國的聯盟關係
10	1991年2, 3月波羅地海三國先後舉行國家前途公投	決定脫離蘇聯公民投票	其後
11	1992年法國、丹麥等國舉辦對“馬斯垂克條約”的複決投票，以決定是否續留歐洲共同市場	各複決通過此奠定歐洲共同體的條約
12	1992年南非公民投票決定是否採行修憲案	通過憲政體制大改革案
13	1995年英屬百慕達舉行國家前途公投	不選擇獨立，而贊成繼續與因英國維持關係
14	1980年; 1993; 1996年加拿大魁北克省舉行主權公投	各以些微比數贊成續與加拿大主權結合
15	瑞士自一八六六年以來已進行三百多次公投	議題涵蓋：制憲與否、修憲、緊急命令、國會權限、民生法案、外交條約和其它民眾立法提案等

五、台灣未來實施公投的政治課題

公民投票運動在台灣事實上牽涉到高度敏感性，從地方重要建設議題；大型投資案議題；到國家前途問題，在在牽連這著經濟利益、價值爭議與政府定位等更根本的問題，也就因為過去台灣這些議題，因為高壓統治和外力威脅，使得問題一再懸而未決，更顯示公民投票在未來台灣的政治變遷中將扮演極重要而且迫切的角色。

由於這是一系列龐大而充滿戲劇性的政治改造工程，筆者特提出一分析模型──“公投三階段抗爭程序”（附表三）便於清楚觀察未來有關公投運動，各方面政治角力的紛雜現象，作為精簡結論，希望有助於進一步研究，並因希各位先進不吝指教。

附表三　未來台灣公民投票的三階段政治抗爭程序

附表二　台灣公投的議題與政治效果

年代議題	結　　果	備　註
1989年5月高雄市後勁地區針對是否贊成中油設五輕廠舉行公投	多數反對中油設五輕廠，但事後行政院長郝柏村宣稱：當地公投受非理性因素影響，而且五輕案是全國經濟政策，不是後勁居民可決定。
1994年5月台北縣貢寮鄉舉行核四公投	絕大多數反對核四設廠，但政府宣布依法無據，不接受公投結果。
1994年11月台北縣舉行核四公投	多數反對核四設廠，但投票率不高，政府亦以依法無據為由，不接受公投結果。
1997年8月嘉義縣民雄鄉寮頂村舉行社區重劃公投	166票：52票反對重劃案，鄉公所事後聲明：重劃案依據民意就此作廢。
1969法國為教育改革實施公投	不贊成官方政策，導致戴高樂下台贊成支持拿破倫稱帝多數決定仍屬德國管轄，而不願屬於法國98%贊成支持其新政策。

附　　註

李憲榮──公民投票在台灣的適用性自立早報1991. 4. 24

李永幟──公民投票與人民意志民眾日報1994. 7. 23

林山田──談法論政前衛出版社1993. 12

蔡同榮──公民投票法草案立法院聯席審查會報告1995. 4. 25

施正鋒──台灣憲政主義前衛出版社1995. 10

洪鐮德──蘇聯公民投票的爭議民眾日報1991. 3. 28

Alexander Lukin──蘇聯公民投票透露的訊息中國時報1991. 4. 3 Lukin為前蘇聯國家科學院遠東研究所研究員

廖益興──創制複決權的定位國家政策雙周刊第164期p.8~9 1997. 05. 13

許主峰──以公民投票打開台灣修憲困局國民大會公聽會文稿1997. 7. 2

黃榮村──公民投票的適用性自立早報1991. 1. 6

林聰舜──台灣新統治霸權的形成商鼎出版社1994

Charlles N. Lindblom──“The Policy Making Process”，NY, 1985