從瑞士及加拿大公投看公投制度

李憲榮

台灣文化學院

社會科學研究所所長

台灣教授協會

「公投入憲」研討會

台北市，中山堂（國民大會）忠孝廳

前　言

國家的建立與維繫的目的是保障國民的權利與提高國民的福祉，所以國家的主權屬於人民，這就是所謂「主權在民」的原理。在此原理之下，國家是人民的工具，國家的制度和法律當然也都是實現保障國民的權利和提高國民福祉的工具。在人類歷史上，政府的制度曾出現許多不同的形式和種類，有帝王制度，專制制度，寡頭制度，貴族制度，威權制度，極權制度，民主制度等等。其中民主制度被公認為最可能實現保障國民的權利和提高國民福祉的制度，目前已是世界政治制度的主流。

民主制度先有直接民主，由所有的國民直接參與，以後因人口增加，活動空間擴大，和社會事務的繁雜，直接民主逐被代議制（或稱委任制）的間接民主所取代。但是間接民主的實行顯現了許多缺點和病態，不但使人民的權力和福祉難以實現，反而可能形成阻礙，因此人民有必要行使直接民主來補救間接民主的弊端。

根據以上的前提和要件，每一個政府都要尋求最大的合法性，因合法性是人民對政府決定願自動地儘最大的服從的必要條件。歷史告示我們，雖然大多數人民的服從是由於政府（公權力）的強迫及威脅，但這種方法的代價很大，而且公權力使用越多，代價越大，即使是最專制的政府也要想辦法為其決策的合法性辯護。民主的存在依賴少數人對多數決的接受，同時多數人不對少數人加諸少數人不能承擔的壓制。

合法化的重要性也說明為何在主權的移轉時（如殖民地的獨立）幾乎都經過公民投票的程序。此外，它也說明許多非民主政權舉辦公投（如希特勒政權），即使人人早已知道其結果將會符合該政權的政策。

如果政策決定不一定需要最大合法性，則上述合法化的理論就不一定凸顯公民投票的重要性。公投的第二個基本理論基礎是一個普通性的理論，即直接民主是最民主的形式，這個理論的說法是，公投是最早的直接民主（市民大會）所演變而來的民主方式，在有些國家（如瑞士及美國）人民一直不斷地實行這種民主方式，習以為常。即使後來代議制（或委任制）的間接民主有其必要並且盛行，人民並沒有完全放棄他們直接控制公共政策的權力，而是轉變形式，這個形式就是公民投票。所以公投並非新增加的權力，而是保持「主權在民」的權力。

直接民主的堅持一方面是對沒有組織屬性和自由的個人的信賴，一方面是對中介組織的不信賴。一個沒有組織屬性和自由的個人，只有個人和全社會的利益在其心目中，而所有的組織都有其特殊利益，必然會設法影響政府的決策來符合組織的利益，如是必然會妨害社會的公共利益。因此政黨，利益團體（或壓力團體），甚至只是單純的公司，公會等等中介組織都會想去說服，賄賂或要脅公職人員，真正的民主必然受到侵害。個人則會針對問題的本身良痞去考慮，而不是以利益為考慮，其決定必然較具智慧而且符合社會利益。

此外，主張公投者也提出直接民主對政策過程所能發揮的清潔和充實的功能上，諸如：

（一）公投能面對所有的問題。政黨及民意代表會忽視甚至壓抑熱門及有爭議性的問題，因為他們不想去激怒某部份的選民，支持者或利益團體，以避免危害到他們自己的利益。公民投票的方式則使任何議題都可能擺在社會大眾面前，而不只是一些選擇性的議題。

（二）在政治中心（如首都或其他都會）所做的決定總是在地理上或心理上與人民有一定的距離，他們只能從媒體知道這些決定，而媒體也一樣會受到有相關利益人士的扭曲。由選民直接參與決定可避免弊端。

（三）代議制（或委任制）的決策往往在秘密中進行，而秘密方式進行的決策易受中介組織的影響而偏袒特殊利益或助長代議士為取得個人利益而犧牲大眾利益。經由公民投票的決策則完全公開，沒有偏袒自私的機會。

（四）公意是國民個人意志的總合，個人的意志如透過代議士或其他中介組織來轉達就有偏差的可能，只有直接的民意才是最正確的民意，其總合才是真正的公意。選民固然可從競選政見中得知代議士對許多議題的立場和看法，但不能知道全部，何況代議士在任期中也可能改變他們的立場和看法，把所有的決定都委由代議士去做可能無法正確地代表選民的意志。

（五）可減少或消滅冷感和疏離感。一旦政府被腐敗和貪污的中介組織掌控，國民必然會廣泛地對公共事務產生冷感和疏離感。公民的直接參與可停止這種感覺，使人民能夠控制決策過程並知道他們能控制它，在知道他們的投票會發生作用時，他們會樂意參與。

（六）中介組織是由某些人，而不是所有國民所組成，它的本質就是追求某些人的特殊利益。而一旦中介組織數目很多，它們之間必然使用其所有資源、管道和方法互相競爭，交換利益，爭取它們的特殊利益，置公共利益於不顧，公民投票是每一個國民都可參與的程序，沒有利益交換或惡性競爭。

（七）人類是政治動物，他們的本性就是要參與政治活動，透過參與最大地發揮他們的潛能。有人認為投票是被動的，不是積極的政治參與，也不必對議題充分了解，所以不是發揮人類潛能的正當方式。但是因為人人知道投票結果對自己的利益相關，為了他自身利益，他必然會去了解議題，辯護自己的立場，甚至說服別人接受自己的立場。這種參與過程會導致其他方式的參與，進而發揮個人的潛能。

反對公民投票的理由（註６）

世界上大多數國家尚未實行公投，但是目前至少有六十國已實行公投，各國地方性的公投無法計數。全世界「全國性」的公民投票有紀綠的約一千次，其中瑞士一國即占約一半。，公投在近年來已蔚成世界潮流。綜括而言，反對公投的理由如下：

（一）公民投票威脅公職人員的威信。在一個自由的國度裡公投的結果無法保證。此外，一件公投可能導致其他更多的公投要求。有些公投的結果顯然會與公職人員的共識相反，而損公職人員的威信，公職人員的威信一旦不存在，國家政治就難以穩定。

（二）一般國民無能做明智的決定。現代公共事務繁多且複雜，只有專業人員經過研究討論才能了解透徹並做明智決定。一般國民為日常生活忙碌，也不一定有足夠能力去了解繁雜的公共事務，自然就難賦予決策重任。公職人員雖不一定比一般國民聰明，但至少是專業。

（三）公投不能測出選民立場的強度。在每次公投每一張票的價值都是相等的。贊成票即使大多數是邊緣性的支持，而反對票大多數代表熱烈的反對，但只要贊成票多於反對票，贊成一方還是取勝。換言之，公投勝負無法顯現強度。在參考性的公投會導致公職人員的誤判，例如，百分之六十的贊成票是不甚在乎的票，而百分之四十的反對票是基於強烈的態度。公職人員為了將來連任，必須評估選民贊成或反對的強度，因為那強烈的百分之四十反對選民可能比那百分之六十不甚在乎的贊成選民對公職人員更具影響力。

（四）公投是被強迫的決定，而不是共識。民主決策程序的最終目標不是指認有多少人支持兩個不相容的選擇，而是共識，討論的感覺和容納所有國民利益最佳方案的意見。只有透過互相討論，互相了解和尊重才能達成理想的解決方案，而不是透過要戰勝鄰居的狂熱。民主方式的討論不是競爭，而是合作和啟發。不經投票而求得共識是最好的解決方法，即使要投票解決，也只能在問題被充分了解，而這些了解在未討論之前是不存在的情況下才動用。這種表決結果才會使多數那方的立場不是抽象的，而少數那方的立場更受尊重。在公投的情況，上述情況絕不可能發生。公投的命題不可能是〞什麼是解決此問題的最好方法？〞而是〞是否贊成某種提案？〞由於投票者無法面對面討論，而只能透過媒體，媒體的討論至多是正反方的優缺點，不會討論到其他可能更好的方案。在議會裡，面對面對答式的討論，加上一定的議事程序（如提案，討論，修正，表決等）較會激盪出最好的解決方案。

（五）公投對少數人更加危險。由於公投勝負不能顯現正反兩方的強度，其結果對少數人而言，比在議會裡有討論的程序後所做的決定更為危險，因為少數人的聲音在公投程序裡比議會裡更難被听到。

（六）公投會減弱代議政府的功能。公投或許可彌補議會對人民需要的疏忽或糾正議會的決定，但一旦議會因為公投的增加而弱化，議會會失去人民的尊重，致使有意公職的好人才卻步，議會自然失去良好的新血，而留下來的公職人員更可能自暴自棄，癱瘓整個代議政府。

（七）除上列常見之反對理由之外，尚有人提出公投會加深社會分裂，投票率偏低，被獨裁者利用為合法化的工具，及被少數極端主義者利用做為推翻為少數人所設的權益等。

瑞士全國性的公民投票

複　決

國際條約一般須先經聯邦國會同意，由聯邦委員會（即最高行政機關）簽訂，但必經下列公投程序：關於加入集體安全組織（如聯合國或超國組織如歐洲共同市場），公投是強制性的，必有「雙重半數」才能通過；關於加入一般國際組織（如關稅總協現改國際貿易組織或歐洲自由貿易協會）或國際法規標準化，或聯邦國會認為有必要的情況下，則屬任意公投事項。如有公投必須「單一半數」通過，聯邦國會才能同意聯邦委員會簽訂此國際條約。

緊急性的法令如其有效期間只有一年以下，則不必公投，如一年以上，人民可要求公投；公投如不通過則在生效後一年自動失效。在緊急情況下，聯邦國會可通過與憲法不符的法令（如超越憲法所定的聯邦職權事項）。假如該法令有效期超過一年，必經公投。經「雙重半數」通過，才能有效，否則在一年期滿自動失效。

聯邦法律並無關於聯邦歲入歲出預算及聯邦委員會命令公投的規定。因此如經聯邦國會授權政府，人民可針對政府在授權內所訂的法律，但不得針對其命令要求公投。關於稅率及人事法令也可舉行公投，此點與一般國家不同。瑞士憲法對某種稅的稅率有明白規定，如要改變這些規定必須遵照修憲的程序。

創　制

分　析

先經國會處理的公投案（包括法律，法令及條約），通過與否決之比率約為三比一，其原因是國會事先知道其通過的法案必須經過公投才算數，所以在立法程序中較為謹慎。此外，國會也會在法案中做比較詳細的說明，使選民更清楚法案內容及意旨。

就國會所通過的法律、法令、一般提案及國際條約經由人民要求公投的案件（「任意公投」）只有可任意公投全數不及十分之一，而通過與否決的比例約只有一比三。其原因也是國會在立法時相當嚴謹，少有毛病可挑，絕大多數未成立公投案，即使成立也少有通過機會。

瑞士針對公共政策的公投常有問題太複雜之譏，因為公共政策必然是複雜問題，難以簡化為正反面的命題。

瑞士是全世界公投實行最徹底的國家，公投的確非常頻繁，全國性公投約三個月一次，一次總有三、四個議題。但是瑞士人民認為他可以藉公投表達直接民意，迫使人民學習國家大事，迫使國會在立法程序中嚴謹，迫使政府在公投程序中向人民解釋和辯護法令，而各邦可藉公投保護其利益。瑞士的公投制度不但未使其民主制度衰退，反而一直是世界各國民主之典範之一，其國民也深引為榮。

修憲背景

修憲公投

在「夏城協定」達成之前，關於修憲應由什麼人或單位參與就有爭論。由於沒有定論，最後由各級政府最高首長（即總理、各省省長、統治地行政首長和原住民全國代表）參與最後協定之談判。

協定達成後，批准方式又成為爭議焦點。依照加國憲法，修憲必經聯邦國會通過，再經三分之二以上的省議會合計超過全國人口一半批准才生效。「夏城協定」並非正式的國會修憲案，當然不適用此項規定。但這次修憲關係加拿大前途甚大，全國輿論幾乎一致要求全國公民投票。在聯邦政府的立場，這次修憲如果沒有人民的背書缺乏公信力，何況有三省（亞伯塔、魁北克及英屬哥倫比亞）的省憲規定修憲必經公民投票贊成，省議會才得批准，因此全國性的公民投票勢在必行。

任何人都可以個人身份，任何組織也可以團體名義為此次公投宣傳。團體如果在九月廿八日前向國家選務會登記，可以得到免費的無線電和電視廣播時間。

這次的公投「法源」是以國會專為它通過的法案，它沒有法律的拘束力，也就是說僅供依憲法有權的人（如國會議員及省議員）在依法定程序做修憲決定的參考。但是基於「直接民意具有最高合法性」的原理，它具有高度的政治和道德的約束力。

修憲公投之前，確實有很多人擔心它會造成加拿大的國家分裂，但結果除了反對陣營的勝利助長了魁獨黨的氣勢而險贏一九九四年的魁省選舉外，並未造成社會分裂，反而使民眾將這個多年懸而未決的憲改工作能暫時拋棄腦後，專心於經濟的復甦。

以民主的實踐而言，公民投票的理論基礎是很難反駁的，因為越接近人民的制度必然是越民主的。除了這些理論基礎外，主張公投者還提出了許多公投的功能。就像反對公投的理由一樣，這些功能上的理由都不是絕對的。公投制度的設計和其實行是否偏差會使公投制度產生各種不同程度的利弊得失。本文以瑞士國家整體（全國性）的公投制度及一九九二年加拿大修憲公投個案兩個案例來檢視公投制度。我們得到以下的結論：

（一）瑞士實行公投制度已有數百年，現今瑞士仍被公認是世界各方面一流的民主國家，有良好和穩定的政府，足見公投制度並未威脅公職人員的威信或減弱代議制度的功能。加拿大的修憲公投被否決使執政的保守黨及總理馬龍尼下台，但它只是對執政黨的打擊，並未對公職的威信減損。

（二）瑞士的公投極為廣泛，從修憲、制定法律及法令，批准國際條約，到一般公共政策都可公投。由於這種制度瑞士政府及國會在決策和立法程序中更加謹慎，有鞭策的功能。

（三）瑞士是由邦和多數族群組成的國家，是屬於容易社會分裂的國家。但其公投制度顯然並未造成社會分裂。加拿大也是多族群國家，尤其英語系和法語系明顯地對立。修憲公投的過程兩大族群的舊嫌也再度激化。公投結果魁獨支持的反對陣營勝利，助長魁獨黨的氣勢，使他們在一九九四年的魁省大選中略勝。但各界都認為公投只顯現雙方互不信任，並未助長社會分裂。

（四）瑞士的公投項目包括許多問題，如猶太人的平等權、賭場設立、老人年金等等，是國會議員較不敢或不願意面對的問題，只有透過公民投票來面對。從創制案難成公投案的事實來看，少數極端主義者也難利用創制程序來達到他們的目的。

（六）瑞士的政黨勢力微弱，在公投裡並未形成重要的推動力量，在此情況下，壓力團體反倒有運作的空間。但從這種情況我們無法斷定壓力團體是否因此不重視在代議制下的遊說運作取得特殊利益。其實，如上所述，公投有監督代議制下的立法程序，使特殊利益團體較難得逞。

（八）從本文兩個案例，我們無法去證實贊成公投者所說的功能如公投有縮短人民與政治中心在地理上或心理上的距離，比較能正確地代表選民的意志，因公投參與個人較能發揮人類是政治動物的本能，進而發揮個人的潛能等等。這些在理論上是「想當然耳」，但難以驗證。

（九）同樣地，本文兩個案例也無法證實反對公投者所提出的功能，如國民無能做明智的決定，公投不能測出選民感覺（或立場）的強烈度，公投是被迫的而不是共識，公投對少數人的權益更難保障等等。在理論上，我們可以接受，也認為在這些方面代議制較優於公投，但無法驗證。

在邏輯上，反對公投者如果並不徹底反對在代議制下採用公投制度，就沒有阻止公投的理由；反之，贊成公投者並非不能容忍代議制繼續存在。事實上，贊成公投者都只是主張以公投輔助代議制，補救代議制的弊端，而不是完全取代代議制。職是之故，反對公投者應該加入公投入憲及制定公投法的行列，共同設計一套完整的公投制度。

參考書目