從國際法觀點看公民投票問題
李明峻
一、前言
國內目前有許多關於公民投票的討論。從統獨問題、是否加入聯合國、公民投票入憲、制定公民投票法，到核四問題、拜耳設廠問題等，其內容相當繁雜，範圍亦極廣泛。事實上，在日本學界將這些問題在概念上應區分為人民投票、國民投票和住民投票三類，而其法源行使方式與議決內容均各有不同，但我國一律翻譯為「公民投票」，雖有依範圍、對象分為全國公民投票、地方公民投票及原住民公民投票；或依其方式分為公民創制、公民複決及一般政策公民投票，但討論時僅以單一名詞一舉概括上述三類問題，從而導致在討論上的混浠。本文之主旨在於探討涉及國際法範疇的公民投票，因此首先將公民投票的概念約略加以區分之後，再針對國際法層次的部分進行探討。
二、公民投票的分類與定義
罅在日語的法學辭典中，雖有公民一詞，但並無公民投票的用法。以目前我國所使用公民投票一詞的意涵來看，在層次上大約是包括人民投票（
plebiscite）、國民投票（referendum）和住民投票三個概念。人民投票Plebiscite一詞，來自古羅馬，其字首Plebs為Plebcia之縮寫，即一般庶民Commoner之意，對於舉國有關之大事，平民集中在議場投票，此為歷史上全民投票之濫觴。其後，在議會制度出現後仍常有此類投票，特色是對於政治上重大事件或方針的決定，躍過議會而直接付諸人民表決。特別是對於變更國家主權或領土之重大事項，多用人民投票Plebiscite名稱。此類人民投票最初出現於歐洲之事例為一七九○年尼斯及上伏塔反對併歸法國。法國大革命後，拿破崙亦曾使用「人民投票」以解決領土歸屬法國的問題，先後有阿維農（一七九一）、薩瓦伊（一七九二）、尼斯（一七九五）等事例。一八八六年奧、法兩國締約，使威尼斯透過人民投票決定歸屬義大利。一九○五年，挪威則用之諸於脫離瑞典而獨立。第一次世界大戰後，中歐及東歐為解決領土糾紛，常用人民投票的方式決定歸屬或劃分疆界，在一九一九年的巴黎和會上共提出十七件人民投票的建議案，以解決令人困擾的一些民族問題，後來其中有八件被實際舉行。其中土耳其在外高加索的公民投票是一幕鬧劇。其他則有廬森堡的命運、南部及北部西內斯維格（
Schleswig）的歸屬、上西利西亞的分離等，都有實質重要的結果。此外，一九一八及一九一九年兩次人民投票決定奧蘭群島（Aland Islands）的歸屬。一九三五年西德之薩爾州歸屬問題，即用人民投票方式解決。二次世界大戰後，眾多非自治領（Non-Self-Governing Territories）、託管領土（Trust Territories）、保護國等「依賴領土」，其國際地位和歸屬，均在聯合國託管理事會的監督下，以人民投票方式選擇獨立或國家歸屬。此類人民投票多數均須由國際監督，西新幾內亞（一九六九年）即因而獲得獨立。再如太平洋馬里亞納群島原係由美國信託統治，一九七五年聯合國派遣觀察員前往監督，舉行人民投票，結果除關島成為自治領外，餘均成為美國領土。此外，尚有一九五七年西非的幾內亞（Ｇuinea）人民投票決定獨立；一九五七年，英屬多哥蘭（Togoland）經人民投票歸屬迦納，一九六○年，法屬多哥蘭經人民投票而獨立；一九五八年，馬達加斯加經人民投票而獨立；一九六一年，西薩摩亞經人民投票而脫離紐西蘭獨立，以及阿爾及利亞獨立問題；一九六一年，盧安達人民投票脫離比利時；一九七四年，非洲的卡莫洛斯（Camoros）經公民投票而獨立；一九五五年，柬埔寨以人民投票同意獨立。一九五八年，幾內亞以人民投票同意獨立。一九五八年，埃及以人民投票同意與利比亞合併。一九五九年，北喀麥隆以人民投票表決奈及利亞合併問題失敗，但於一九六一年再表決成功合併。一九六二年，新加坡以人民投票同意與馬來西亞合併。一九六九年，赤道幾內亞在聯合國監督下以人民投票確認前一年宣布的獨立。一九七四年，科摩羅以人民投票同意獨立。一九七七年，索馬利亞以人民投票決定脫離法國獨立。一九八四年，摩洛哥以人民投票與利比亞成為聯邦。一九九○年十二月，斯洛凡尼亞以人民投票同意獨立。一九九一年一月十三日，立陶宛經公民投票而獨立。一九九一年三月，烏茲別克以人民投票同意獨立。一九九一年三月，愛沙尼亞以人民投票同意獨立。一九九一年三月，喬治亞以人民投票同意獨立。一九九一年三月，拉脫維亞以人民投票同意獨立。一九九一年五月，克羅埃西亞以人民投票同意獨立。一九九一年九月，亞美尼亞以人民投票同意獨立。一九九一年十月，土庫曼以人民投票同意獨立。一九九一年十二月，亞塞科然以人民投票同意獨立。一九九一年十二月，烏克蘭以人民投票同意獨立。一九九二年一月，馬其頓以人民投票同意獨立。一九九二年三月，波士尼亞以人民投票同意獨立。一九九三年四月，衣索匹亞以人民投票同意衣利多里亞獨立。一九九三年五月，塞爾維亞以人民投票同意獨立。一九九五年十二月加拿大魁北克亦以人民投票表決是否獨立，結果以些微差距失敗。明年（一九九八年）亦有新喀里多尼亞預計投票決定是否獨立。澳洲則將於二○○一年決定是否脫離英國而「獨立」等。其次，雖不屬於領土歸屬，但亦以人民投票決定涉及主權的問題。例如歐洲各國（如丹麥、愛爾蘭、法國、奧地利、芬蘭、瑞典、挪威及匈牙利等）以人民投票決定是否加入歐洲聯盟，蘇格籣及威爾斯以人民投票決定設立獨立議會。對於此類問題之所以使用「人民」，其原因在於公民係指��國內擁有參政權之國民而領土歸屬或獨立問題則是在國家定位模糊或未決的情況下，因此國內法概念下的「公民」似尚不
宜使用之故。至於「國民投票」（
Referendum）則是憲政體制內的一種正常制度。它的內容對象可包括憲法、法律和政策，而其範圍通常是以全國為單位。目前較普遍的是對憲法更動後的國民投票。此制源自古希臘，是人民直接參政的一項管道。現代國家如法國、瑞士、澳大利亞、愛爾蘭、義大利、瑞典及若干非洲國家都有此制。這是選民對政府的政策或法案表示意見的方式。如法國憲法第十一條規定，「共和國總統得將有關政府機構組織、國協協定之認可、國際條約之批准等任何法案，曾未牴觸憲法，但可影響現行制度之運作者，提交國民投票」。這是戴高樂為貫徹「總統應對全民負責」理論的創建。他任內即曾舉辦四次國民投票。每次都視作人民對他的信任投票。迨一九六九年四月國民投票否定他的政策後，戴高樂即毅然辭去總統的職務。美國迄一九八八年止，有三十七州的州憲法訂有國民投票制度，作為人民監督行政的依據。日本憲法第九六條第一項規定修憲案的國民投票，第七十九條規定以國民投票審查最高法院法官。最近幾年來，世界各國以國民投票決定國家重大事務或公共政策的例子甚多。如一九九四年阿爾巴尼亞國民投票通過採用新憲法，波士尼亞境內的塞爾維亞國民投票拒絕接受國際和平案。一九九三年馬拉威國民投票廢止一黨專政建立多黨制。巴西國民投票決定維持總統制，俄羅斯國民投票通過社會經濟改革案，意大利國民投票採用新選舉制度，一九九二年愛爾蘭國民投票決定墮胎合法案，加拿大國民投票否決修憲以及南非廢止種族隔離政策等等。住民投票則是地方自治團體的直接民主制的一種。一般而言，此種公民投票都須以法律認可。其內容大致可包括地方自治特別法的贊否投票、地方民選公職的罷免和地方議會的解散等。舐其次，若從公民投票的權力性質，則基本上可分為五大類型：Ｍ決定國家前途的公民投票（plebiscite）。此項公投通常是在有主權爭議或獨立問題的國家與地區實施。如北愛爾蘭、加拿大魁北克、法屬密克羅尼西亞等地，為了釐清主權爭議或決定是否獨立，或是對基本政治的體制做一裁決，則行使此種公民投票，以為定奪。◆憲法複決權（
Constitutional referendum）：為了強調憲法的制定或修訂必須具備民意基礎，一些民主國家規定制憲或修憲不但要得到國會多數的認可，還要獲得多數公民的認同。因此在制憲或修憲工作完成後，還要再舉行公民投票，並得到多數公民之支持，才算正式通過。反之，只要公民中有某一比例的人數（通常是過半數）表示反對，修憲工作即被否決。此一設計原意是為了鞏固憲法的安定性，也可說是維護憲政民主體制的一種保守性安排。◆政策複決權（
Public polices referendum）亦稱法案複決。凡是國會或各級議會所通過的法案，只要有一定數額的公民表示異議，或議會為求審慎起見，要求公民對此一法案進行投票，即可舉行此種公投，目前大部份的民主國家大多有此一制度設計。美國西部各州、瑞士各州，亦經常舉行。◆諮詢式複決權（
consultative referendum）。此種公投對議會的決議不具法律上的牽制作用，而僅係一種民意的表達，供議會諮詢、參考之用。一九九四年秋，芬蘭國會在投票決定是否加入歐盟之前，即先舉辦一次諮詢式公投，由於絕大多數民意採支持加入態度，芬蘭國會隨後即以壓倒性多數決定加入歐盟。但是由於此種諮詢式複決本身不具法定效力，因此它的實際效用，乃是一種「大型的民意測驗」，僅供決策者參考而已。無論實際參與投票的公民人數多寡，都不具法律上的拘束力。◆創制權（
initiative）。此係針對議會未制定的法律，由法定若干人數之公民連署後，交付公投，決定是否應制定為法律。此種創制權之投票，可以是以條文完整的法律案為對象，也可以只做原則之規範，通過後再由議會制定成完整的法律。提出者則必須符合某一人數之要件，如百分之五的公民數或十萬人連署等。必須強調的是，創制權多在地方層級實施，以全國（聯邦）為實施對象的民主國家，只有瑞士和義大利兩國而已。竺此外，若從實施類別來看，則依李帕特（Arend Lijphart）的著作，可以區分為四種公民投票。Ｍ內閣發動的公民投票
當憲法或法律無相關規定，或雖有法律條文可供援引，但是不經由法律程序，執政者就懸宕未決或不敢貿然推動的政策或法案，經由人民直接投票尋求民意支持，作為實施或放棄的參考。通常政府本身掌控舉行的時間、議決的主題，以及議題的文字內容。連實施議會制度最早的英國亦有發動的事例。像一九七五年參加歐洲共同體的公民投票與一九七九年權利讓渡（
devolution）的公民投票等。◆憲法規定的公民投票
有些國家的憲法載明若干事項，特別是憲法修正案，最後必須由公民投票同意才能採行，而奧地利與西班牙等國的憲法（分別是第四十二條第二項與第四十四條第二項、第一百六十八條第三項）甚至規定公民投票可以修正全部憲法條文。法國憲法第十一條規定，總統得將有關公共權力之組織、國際協定或雖未牴觸憲法但可能對現行制度運作產生影響之國際條約批准法案，提交公民投票決定之。義大利憲法規定，除了稅法與財政、赦免與減刑以及國際條約之外，修定憲法、法律以及省以下行政區劃的變更，得申請公民投票。實施公民投票歷史悠久的瑞士則已有四百多次公民投票的事例，其內容涵蓋每一政府活動的範圍。
◆人民對立法申請公民投票
有些國家憲法載明允許人民經一定連署人數後，申請對法律或政策進行公民投票，以挑戰國會通過的法律或政策，為的是要防杜政府決策及行為的偏失。例如，瑞士憲法對於政府頒行的法律或政策規定，除了「緊急的」法令、聯邦預算以及財政貨款外，在公告後九十天內，若有五萬名公民連署（或至少八個郡政府連署），得交由公民投票再作確定，獲得多數選票支持即產生效力。
◆公民創制法律的公民投票
較少的國家憲法允許人民可經公民連署，提出依自己意思創制的法律，再交付公民投票決定。這種公民創制法律的公民投票是當政府不作為或怠忽職守時，人民主動直接制定自己樂見的法律，以確保人民自身的權益。在此，有關國際法層次的公民投票，主要是前述三種分類中的人民投票、決定國家前途的公民投票和由內閣發動的公民投票。以下為方便國內習慣仍統一採用公民投票一語，惟所探討的公民投票問題即是限定於前述範疇。
三、公民投票的國際法法源問題
Ａ、國際法上的根據
如前所述，本文所討論的公民投票屬於涉及國際法領域的問題，可直接跳過憲法，不需憲法為法源，而可由國際法中尋得根據。其根據主要有：笳自決權籩條約笞國際組織決議笳自決權：若論及自決權的思想，其源流可溯及中產階級革命時期民族主義的原則和人民主權論。然而，在傳統國際法之下，自決權卻被視為僅適用於歐美「文明國」人民的政制原則，不僅未被認為具有法的規範力，甚至不認為能適用於殖民地人民，而殖民地支配被視為合法。一次大戰結束後，以自決權表現的人民主權原理已獲得廣泛的承認，自決甚至成為戰爭推動的目的之一。然而，由於資本主義在此時期進入全面性的危機，使得戰勝的帝國主義各國之間，重新展開殖民地的瓜分與對立，結果使得自決權未能確立為國際法上的權利。到第二次世界大戰時，由於其本身具有帝國主義戰爭和反法西斯解放戰爭的雙重性格，因此帝國主義各國亦不得不對民族問題採取新的作法。一九四一年八月，英美兩國發表大西洋憲章，宣稱不承認沒有基於人民自由表明的願望所作的領土變更，並尊重人民選取各自政府形態的權利。一九四五年十月，聯合國正式成立。聯合國憲章第一條第二項，明白揭櫫聯合國的目的之一，即是「發展人民的自決權，以及基於尊重自決原則的各國家間的友好關係。」。此時已將民族自決原則，作為一般認定的國際法的基本原則而加以確認。一九五二年，聯合國大會通過「促進非自治地域及委任統治地域人民自決權之實現」的決議；一九五五年，聯合國大會再通過決議，將「所有人民享有自決之權利，依據此一權利，自由決定其政治地位，自由追求其社會、經濟及文化的發展」的規定，列為國際人權規約第一條的條文。一九五七年，聯合國再通過第
1◆1◆8◆8◆－XXII號決議，聲明：“各會員國相互之間須彼此尊重自決權；（對非自治地域負有責任之會員國，須促進該地域人民自決權之實現，並協助其行使。綜合上述發展，聯合國大會在一九六○年通過第一五一四號（
1◆5◆1◆4◆－XV）決議，即「賦予殖民地國家及人民獨立之宣言」（Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples），確認民族自決權作為國際法上的權利。在一九六一年的第十六屆大會中，各國更依據前述宣言，而以第一六五四號（1◆6◆5◆4◆－XVI）決議通過設置「賦予殖民地獨立宣言履行特別委員會」，成為聯合國非殖民地化行動的中心。一九六二年，更將此委員會由17國擴大為24國（通稱24國委員會）。一九六六年，聯合國通過「國際人權規約」（A、B兩規約）。二者的共通第一條均明白規定，此舉更進一步確立自決權在法律上得權利地位。一九七○年的「友好關係宣言」（議第2◆6◆2◆5◆－XXV號），更於第三款中闡明此點。更值得注意的是，一九七一年的納米比亞事件及一九七五年的西撒哈拉事件中，國際法院（ICJ）在勸告意見書中，均明白承認自決權是一種法律權利。因此，一九八一年的「非洲憲章」中，即於其第二十二條中規定自決權是「明白且不可讓渡的」（unquestionable and inalienable）權利。至此，自決權已確立為國際法上的權利。紛爭地域、非自治地域託管地、保護國和被壓迫人民隨時得以自決權的行使，進行公民投票決定自己的歸屬或獨立。統治該地之國家或政府當然不能以其憲法無明文規定，而強調欠缺此等法源予以禁止。籩條約：
有時兩國間的條約中亦會規定某地域以公民投票解決歸屬問題，甚至是在割讓條約中亦常有給割讓土地之住民投票表明同意與否的事例。此時，當事國當然不能以其憲法無明文規定，而於事後表示反對。此問題涉及條約與憲法（即國際法與國內法）的效力問題。太平洋戰爭後，中國在美英蘇三國雅爾達協定及蘇俄之壓力，簽訂一九四五年中蘇友好條約。根據一九四五年八月十四日「中蘇友好同盟條約」第二條規定：「茲因外蒙人民一再表式其獨立之願望，中國政府聲明於日本戰敗後，如外蒙之人民投票證實此項願望，中國政府當然承認外蒙古之獨立，即以現在之邊界為邊界」。由於在形式上須經人民投票決定，當時中國政府派雷法章為代表團長前往「參觀」，聯合國亦派遣觀察員前往。結果，外蒙在一九四九年十月舉行人民投票贊同獨立。此外，歐洲許多領土割讓的事例中，常給予住民決定歸屬的選擇權，而在雙方的割讓條約中規定該地域住民的公民投票。關於此點，日本國際法學者山下康雄在『國際法上的割讓問題』一書中有詳盡地說明。
笞國際組織決議：
國際組織（特別是聯合國）常針對特定地域通過決議，賦予該地域行使公民投票的權利。事實上，國際組織憲章亦為條約的一種，而國際組織的決議則為國家間的共同合意，惟由於國際組織多採多數決，以往會員國常會投反對票，且於事後進行抵抗，但近年來由於國際法優位論廣被接受，此問題已日漸減少。在實施事例方面，一次大戰後巴黎和會為解決少數民族問題而議定的公民投票，二次大戰後聯合國決定的五十四個非自治地域名單，均是國際組織決議實施自決投票的事例。其他尚有東帝汶，新喀里多尼亞等自決投票係於聯合國大會所通過。
Ｂ、國際法與國內法的關係
過去，國際法對於各國國內法僅要求，
1國內法之制定及運作不可與國際法矛盾，或據此以逃避國際對國家之拘束，2國家要自我調整，使國內法與國際法一致，以避免兩者發生衝突。事實上，長久以來公法學者即不斷提出各種理論，以處理兩者之間的關係。其主要學說有以下三種。笳國內法優位論
此說主張國際法是國家制定的對外法律，可說是相當於一國的「對外國內法」，其前提仍是基於國家意思而成立，而唯一與國內其他法律不同的是，其內容屬於規定與其他國家之間的關係。根據此種說法，國際法不可能拘束國家意思，亦不可能超越國內法體系，一國之意思可以左右或決定國際法。然而，事實上國際社會所存在的國際法規範，其內容與機能絕非一國之意思所能決定或左右，反而是國家要受其拘束。因此，國家因革命或政變可以制定新憲法或變更其他國內法，但並不能因此而使條約無效或變更國際法。
籩同位二元論
此說主張，國際法與國內法在規範對象與效力的性質完全不同，因此可以互相平等的存在，各自獨立成為不同的法體系。此主張提出於國際法成立的初期，其目的是使國際法能不受上述國內法優位論之影響，從而獨自發展成為健全的法體系。然而，國際法與國內法之間的效力及範圍必有重疊的部分，二者絕不可能完全無關，因此若勉強以二元論加以說明必有矛盾。例如，國家若與他國簽訂領土變更條約，即必須履行領土之割讓，但是國內法如憲法若規定不可變更領土，則此時即發生相互矛盾的問題。又如，國內法規定任何人在法律之前皆平等，但是國際法卻保障外交官的特權、免除，此點亦使二者發生衝突。因此，同位二元論並無法說明國際法與國內法之間的相互關係。
笞國際法優位一元論
此說主張，國際法與國內法應成為一元化的法體系，而且是國際法居於優位。這是目前國際法學界的主流說。以現代國際法的角度觀之，此說之所以能成為多數說，其主要理由如下：
第一、二者之間既存在重疊部分，則必須有上下位階的從屬關係，既然國內法優位論不可能成立，因此國際法即應居於優位。此理論之內容在批判前二說時業已充分加以說明。具體而言，各國均有各自制定的國內法，這些各自的國內法僅能適用於本國境內或本國籍人民，而規範國家境界與國
籍原則者卻是際法。因此，國際法既然可以規範國內法的法效力範圍及管轄對象，則自應居於優位。
第二，在目前國際社會中，各國都要求主權獨立與國家地位平等，而若欲確立這些國家間基本法關係的基礎，即必須使國際法居於優位。
第三，理論上，雖然國家可以自主決
定國內法或國際法何者居於優位，但若國家要追求國際和平與秩序，避免孤立於國際社會之外，則顯然都不得不「選擇」國際法優位。這些都是在目前國際社會國家間現實的相互關係下，必須使國際法居於優位的原因。
在國際法優位的情況下，涉及國際法層次的公民投票，即無須考慮國內法（憲法或法律）有無依據，而得於必要時由行政府發動或立法府決議發動。
Ｃ、國際法的國內效力
國際法原則上只規範國家「整體」，故其效力並不能直接及於國家內部的個人及其他法主體，國際法若要在國家內部產生效力，即必須經過包容或變型為國內法才能實現。
﹖「包容方式」（
Incorporation）包容方式即是將國際法依照其原來形式直接編入成為國內法。採取此種方式的國家，一般是在憲法中承認國際法的國內效力，使國際法得「直接適用」於國內法秩序。例如，奧地利即在憲法中規定，條約若涉及憲法則等同於憲法效力，若涉及法律則等同於法律。如此，該國所締結之條約即可依其原來條文內容，完整地納入國內法體系，從而直接在國內生效，法院亦可立即引用為裁判依據。
﹗「變型方式」（
Transformation）變型方式即是認為國際法在本國國內法上並不能直接適用，必須經由國家的立法機關，依條約內容重新制定成相關的法律，才能適用於國內並產生效力。例如，瑞典即規定其法院只適用國內法，任何條約都必須經過立法機關以立法手續重新轉變成法律，才能產生法的拘束力。採取此方式的國家原則上不承認國際法的國內效力，除非制定成該國法律，否則即使是該國與外國所訂的條約，亦無法在國內有效實施。原則上，國際法在國家內部是否產生效力，各國可自行在國內法規定，但目前以採用包容方式的國家佔多數。有關此一問題，尚須補充幾點加以說明：
第一、一般論及國際法之國內效力問題，多指條約國際法，習慣國際法由於其內容未能明確，故即使各國以包容方式加以處理，但其法效力之位階亦不高。
第二、採用變型方式的國家，對於尚未轉換成國內法律的條約，雖然在該國國內不生效力，但對條約之國際法效力並無影響。
第三、有些條約在性質上屬於「自動執行條約」（
Self-Executing Treaty），其內容已明顯地直接對個人的權利義務關係加以規範，因此即使是採用變型方式的國家，亦可能直接適用其規定。反之，對採包容方式的國家而言，有些條約的內容只是抽象的概念，若未制定相關的法律予以配合，則事實上無法直接適用，此時亦必須以變型方式轉換為法律才能在國內適用。因此，無論採用包容或變型方式，實際上有時亦難免因條約性質及內容而受影響。第四、國際法具備國內效力之後，因其被賦予的法位階不同，有時亦會與國內法既存的法規範相牴觸，因而產生有效與否的問題。其中採用包容方式且將國際法定位在高於或等同於憲法位階的國家，此時原則上與國際法牴觸之其他國內法無效，因此國際法不致發生效力上的問題。於是，在國際法優位論成為多數說的今日，條約的批准通常會伴隨著相關法律或憲法條文的修改或訂定。在上述論述中，自決原則既已成為國際法的一部份，則國家可直接引用以決定領土歸屬或國家定位，亦可採變型方式於國內入憲或立法以實施，但其法源係來自國際法。
四、以公民投票決定統獨問題的法理
某些學者主張公民投票必須排除統獨議題，此點由前述分析可知是錯誤的。因為統獨問題是涉及國際法層次的議題，無須以國內法為根據，更遑論於國內法中予以排除。首先，統一問題是存在兩個國家間的問題，否則即是中央政府弭平叛亂的問題，或是併起之群雄「一統」天下的問題。因此，所謂決定「統一」的公民投票，即是該國國民決定與他國「合併」或「併合」與否的問題。叛亂地區只能決定要向中央政府投降或脫離中央政府獨立，而無可能以公民投票決定統一。中央政府也只能決定要放棄某地區主權或以武力弭平叛亂，亦無可能單以公民投票決定是否統一。在此情形下，統一問題的公民投票是不可能以國內法為根據，因為其結果是決定國家是否消滅，若有循國內法上之公民投票程序，只是借用其既定的手續，而非以其為法源。其次，臺灣以公民投票決定是否獨立時，必須注意的是「台灣地位未定」之說已成過去，台灣主權獨立已可確定。台灣進行公民投票，只是要向世人宣示：台灣人民支持「台灣主權獨立」的立場，並非未經公民投票台灣主權即無由獨立。美國杜魯門總統於一九五○年六月廿七日提出「台灣地位未定論」，只是否認台灣主權已屬於中國，認為台灣在法律上並未因開羅宣言及波茨坦宣言之發表而當然歸屬於中國。他說：「台灣未來之地位，必須等待太平洋地區安全重建，對日和平問題解決，或經過聯合國討論後，再作決定。」一九五一年九月八日舊金山和約的簽定，自一九五一年舊金山和約規定日本放棄台澎主權後，台灣即脫離日本統治，雖尚未建國，然不能說台灣地位未定。舊金山和約已解決「對日和平問題」，此後已無任何國家或團體（如聯合國），有權再就台灣主權做出任何決定。日本在舊金山和約簽定後，亦表示對未來台灣的主權歸屬，不能再有任何發言權。因此，台灣人對台灣澎湖享有獨立主權，是國際法上的事實。公民投票可使國際社會「更加承認」（或「公開承認」）台灣主權獨立的事實，但台灣主權並非「未定」，國際社會亦並非不承認台灣主權獨立。以波羅的海三國為例，他們均是在宣布完全恢復獨立之後，才進行公民投票，以確認其新國會的決定具有合法性。拉脫維亞是在一九九○年五月四日，由新選出的最高蘇維拉宣布獨立，表明要恢復拉脫維亞獨立國家的意願，但公民投票時間則在一九九一年二月九日。立陶宛是在一九九○年三月十一日，由其最高議會通過重新建立獨立立陶宛國法案，而其公民投票日期是一九九一年三月三日。愛沙尼亞於一九九○年四月選出最高議會與總理，他們在同年五月八日通過恢復獨立國家時期國號、國旗、國歌及憲法的法案，但公民投票日期則是翌年的三月三日。只有要從既存國家分離獨立成為新國家的情況，才是先以公民投票決定是否獨立之後，才由當地政府宣布結果成立國家。至於原已獨立的國家則在有外力干涉或地位曖昧不明時，方以公民投票確認其合法性。相同地，台灣以公民投票決定統獨議題時，亦非以此自中國分離獨立，而是已獨立之主權國家藉此表明其立場的作法。
五、結語
如前所述，國際法層次的公民投票無須以國內法的規定為法源，反而是國內須以國際法為法源制定公民投票法以言明實施程序。相對地，憲法層次的公民投票以及複決地方自治特別法的公民投票等，則是各國國內的政策問題，不過在目前的世界潮流中，此類公民投票的實施亦已是必然的趨勢。其實，早在一九四五年八月，國民政府因外蒙古人民一再表示其獨立之願望，而允許其舉辦公民投票，並於翌年承認外蒙古的獨立。此點證明在憲法並無規定時，仍得以條約等國際法法源為依據，實施公民投票。至於國際社會亦在一九七一年聯合國辯論「中國代表權」問題時，由沙烏地阿拉伯研擬一項在聯合國監督下台灣人民行使公民投票的可行性，做為解決中國代表權的提案之一。一九九○年三月，美國眾議院亞太小組亦在國會提出一項決議案，強調「決定台灣前途時，應該經過公民投票之有效民主方式，以尊重台灣住民的意願。」。職是之故，台灣人民以公民投票決定前途一事，乃是國際法上確認不疑的方向。台灣人民的意願必須受顧及、受尊重，而公民投票是解決台灣前途最能得到國際認定的和平途徑，其根據無須來自國內法。
參考文獻
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1612號，政府提案第4780號）、（院總第1547號，委員提案第753、653、764、881號之二）立法院議案參考資料內議第○三○號，『公民投票』（立法院報章資料專輯第
43輯，1993年10月）『直接民主政治』（河村又介，昭和
9年12月）『蘇聯的公民投票與新聯邦制』（畢英賢，『問題與研究』第
30卷5期）『一九九五年魁北克主權公民投票』（林岩哲，『美歐月刊』第
10卷第12期）『公民投票制度比較研究』（謝復生等，行政院研考會，
1997年元月）『論外蒙古的獨立問題』（李毓澍，蒙藏委員會，
1985年2月）『奉派赴外蒙參觀公民投票之經過』（雷法章，『東方雜誌』，
1981年3月）『世界各國憲法選集』（許世楷編，前衛出版社，
1995年6月）『公民投票之爭議與法理』（張正修，民眾日報，
1997年10月16日）『西歐公民投票的經驗與借鏡』（郭秋慶，『美歐月刊』第十一卷五期）
西歐加入歐洲聯盟問題，以及東歐、舊蘇聯邦各國獨立問題相關剪報（戴文彪先生提供）
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