「兩國論」的入憲問題
李憲榮
台灣文化學院社會科學研究所所長
今(1999)年七月九日李登輝先生向德國之音發表台灣與「中華人民共和國」的關係為「特殊國與國關係」(Special State to State or Two States in One Nation,一般簡稱為『兩國論』，以下亦稱為兩國論)的論調，之後各界反應熱烈至今不衰。對兩國論的許多爭論問題之一是「兩國論是否入憲」的問題。這個問題牽涉到台灣的主權與憲政的問題，本文將從國家是什麼，主權的意義，國家的承認，主權與憲法，台灣是否為國家，兩國論與國家定位等來探討這個問題。
國家是什麼
國家(State)的定義很多，但大致上不出於是一大群人民的社會和政治組織的象徵。傳統的 (即十九世紀及二十世紀初期) 國家觀念認為國家是具有獨立主權的主體。一般國際法學者及政治學者一致認為國家必須具備四個要件：人民、領土、政府、及主權。
就人民而言，人口多少不重要，但人民為共同理想和利益的結合是最基本的。就領土而言，其大小亦不重要，但界定的明確是最基本的。由於國家本身並不能做任何事情，它只能透過政府來做事情，因此政府是一個國家所不能缺少的。政府必須有效地行使國家的功能。但政府並不等於國家，國家是永遠和繼續的，而政府則常常改變或改換。國際法只承認「國家」是法律上的主體(即「國際法人」)，得以享有權利和履行義務。國際組織(如聯合國)的會員資格之一通常即是國格(statehood)。只有國家才有主權，關於主權，其理論與實際比較複雜，在下節討論。
主權的意義
在國際法上，主權(Sovereignty)的概念是最無規則和困惑的。主權的概念原先是用來分析一個國家的內部結構，早期的政治思想家們認為，在一個國家內必有一實體(Entity)擁有最高的立法和(或)政治權力，這個實體就是「主權者」(Sovereign)，它高於它所制定的法律。現代的主權理論學者認為，對國內而言，是確認人民和領土的範圍以及確立政府有效統治權威的社會建構。這個建構是否完成關乎主權的確認。
主權一詞不僅是被用來描述國內最高權力的一個抽象的觀念，也必須將之轉化為可以客觀檢驗的實存(Existence)，這就牽涉到國際間的關係。但是主權至高無上的觀念被扯進國際關係後問題就來了。在今日，主權的意義是指國家的「獨立」性(Independence)，也就是不依賴他國的性質。因為主權代表獨立，只要一個國家在外表上能行使一般國家所行使的功能(包括對內和對外, 對內而言如統治，對外而言如締結條約)，國際法便認為它是獨立國家。因此有些學者們只舉人民、領土、和政府為一個獨立國家必備的三條件，而不特別列舉主權。在1928年的一個國際仲裁案例中有一個關於國家和主權的典型的解釋：
在國際社會上，主權是國家所必要的法律條件。就國家之間的關係來說，主權代表獨立。獨立是對內行使國家的功能，對外排除他國行使這些功能，的權力。在過去幾個世紀所發展的國家的組織以及國際法，建立了國家排除力的原則，使它成為解決國際關係問題的出發點。
據此推論，領土主權必含有義務保護他國在其領土內的權利，尤其是它們領土的完整性和不可侵犯性，以及每一國家對其在外國的國民的權利的主張。[1]
在現代國際社會，能被承認的國家都必須是一個有特定領土，也就是它在宣稱其在特定領土上擁有最後權威時，這種領土的宣稱必須經得起客觀的檢驗。此外，在這一個特定領土上的人民形成一個命運共同體，接受國家(透過政府)對他們的保護和服務，並排除外來的侵略。
國家的承認
一個國家是否具備這四個條件，則牽涉到國際法上「承認」(Recognition)的問題。所謂「承認」是指把一個國家(通常是新建立國家)當做是國際社會的一個成員而與之交往的意願。
「承認」是國際法上一個最困難的問題，因為它混合政治和法律，而法律又分國際法和國內法。政治和法律的因素是很難分隔的，當給予或拒予承認的時候，政治的考量通常大於法律的考量，但政治的考量也具有法律的效果。此外，國際法上「承認」的法律效果和國內法上「承認」的法律效果有很大的差別。
關於「承認」的法律效果在理論上有很大的爭論。「構成說」(Constitutive Theory)認為，在國際法上，未被承認的國家是不存在的(does not exist)，所以承認是國家必要的構成要件。但「宣告說」(Declaratory Theory)認為，承認並無法律效果，國家的存在是事實的問題，承認只是對事實的認知(acknowledgement)。
在十九世紀，國際法被認為只適用於歐洲文明的國家，其他的國家只有在被歐洲文明國家承認時才存在。在今日，承認有時具有構成的效果，但並不一致。假如一個國家的建立是違背國際法，這個國家通常要在被承認後才具法律效果。例如西方國家很多年不承認東德(German Democratic Republic)的存在，因為它們認為東德是前蘇聯在違背其與聯軍條約義務下所成立的國家，直到1973年西方國家才承認它，使它成為一個「合法」的國家，這種承認便有「構成」的效果。但是國際法並無禁止新國家的建立的規則，只要是有能力建立新國家，它的存在只是事實問題，承認與否並無法律效果。
另外一個有關「承認」的困擾問題是「事實承認」(de facto recognition)與「法律承認」(de jure recognition)的區別。雖然這種區別是常用的，但在技術上而言是不正確的。[2]所謂「法律承認」其實是指對「合法」(即具備上述四個條件的情況)國家的承認。「法律」(合法)和「事實」的用語應是描述被承認的國家的狀態，而不是承認的行為。這些用語意涵「事實的國家」的法律基礎異於「合法的國家」。然而，國際法上很難找到有關法律基礎的規則，一個比較明確的規則是，「事實承認」是比較暫時性和對比較不確定的情況的承認。在實例上，「承認」常常是一個國家政策的工具。
主權與憲法
在一般採用成文憲法的國家，成文憲法多以人民的基本權利與義務、國家機構的組織及其權限、和國家其他重要制度為主要內容，但在憲法序文或前文裏常有國家的立國精神和主權的宣示。被稱為第一部現代憲法的美國憲法並無主權的宣示，只宣稱美國人民制定了美國憲法。「中華民國憲法」第二條明訂「中華民國之主權屬於國民全體」。
在有關主權所在的學說裏，有一說為「憲法主權說」。此說最著名的學者是英國政治哲學家林賽(A. D. Lindsay)，他認為「所有現代立憲政府的主要事實，並不是社會大部分人服從某種權力，而是他們接受某一種憲法，以及服從政府的命令。那就是服從某些從憲法取得權威而其命令係在憲法限度以內的人的命令」。依此看法，一部成文憲法就是代表主權。[3]
關於領土的規定，並非現代國家成文憲法的必要，大多數國家的憲法並未將國家領土加以規定。至於有規定者，有以列舉方式，亦有以概況方式為之者。「中華民國憲法」係以概況方式，在第四條規定其領土包括「其固有之疆域」。所謂「固有之疆域」語焉不詳，這種規定的意義其實不大。
台灣是否為國家
「中華人民共和國」[4]主張並要求世界各國承認「台灣是中國的一部份」，而不是國家。對於「中華人民共和國」的主張各國的反應不一，大部分的國家都不正面回應，既未承認也未否認「中華人民共和國」的主張。在這種情況下，國際社會顯然未確認台灣的國家地位。
在國內，「台灣是否為國家」的爭論則甚為複雜，我們可以從幾個方面來看。[5]實際統治台灣的「中華民國」政府當然認為台灣是一個國家，但此種主張的基礎則相當弔詭。「中華民國」政府所認為的國家就是「中國」，其領土不但包括它實際統治的台、澎、金、馬，而且包括已被「中華人民共和國」政府統治五十年的中國大陸，甚至包括模糊的「固有之疆域」。在過去「一個中國」的主張尚能讓它討得便宜，因而極力堅持，但在1971年的聯合國大會第2758決議案正式認定「中華人民共和國」即為「中國」之後，它就吃了許多苦頭，極力想找出為它開脫的方法。在言詞文字上，它所提出來的主要有：
1. 1991年1月7日行政院新聞局在美國New York Times刊登宣傳歡迎國際上的「雙重承認」。
2. 1991年4月1日外交部長錢復在立法院所說的「一個中國，兩個政治實體」。
3. 1992年9月2日國民黨中常會對兩岸關係提出「一國兩席」的構想。
4. 1993年11月21日在美國西雅圖的亞太經合會中，經建會會長江丙坤提出「以一個中國為指向的階段性兩個中國政策」。
5. 1994年7月5日陸委會首度發表「台海兩岸關係說明書」提出「一個中國、兩岸分治」。
6. 1995年7月18日政府提出「兩個對等的政治實體」的名詞。
7. 1996年3月27日李登輝接受亞洲華爾街日報專訪時指出，「中華民國」領土主權與治權僅及於台澎金馬，而台灣是主權獨立國家。
8. 1998年8月3日李登輝在美國華爾街日報發表專文時提出「一個分治的中國」說法。
9. 1999年7月9日李登輝在接受德國之音專訪時提出「特殊國與國的關係」(即通稱的「兩國論」)的說法。
至於重大體制上的改變則有下列幾個：
首先，它於1991年終止對「中華人民共和國」的戡亂，不再視「中華人民共和國」為「判亂團體」，實際上默認它為國家。
其次，1997年7月國民大會第四次修憲，據說最高決策當局有廢省之意，但後因政治角力結果僅達成凍省。台灣如果不是「省」它的地位當然有所不同。
再其次，它於1998年1月公布實施「中華民國領海及鄰接區法」，隨著在1998年12月31日以行政院名義公布「第一批」的領海基線、基點的範圍(實質上即是指領土)。其主要內容如下：[6]
1. 台灣本島及其附屬島嶼，含釣魚台列嶼。
2. 東沙群島。
3. 中沙群島的黃岩島。
4. 南沙群島。
既稱之為「第一批」意涵有更多批，其用意顯然在逃避其領土的明確界定。但從此「第一批」的公告不難推論「中華民國」政府不得不以更具體的措施來面對困難的領土及主權問題。
以上這些說法和體制上的改變的目的顯然欲拋棄「一個中國」的束縛，建立「兩個中國」的新模式。而且在提到「中華民國」時又將它模糊化，將「中華民國」與「台灣」交互使用，通常在國內以「中華民國」自稱，在國外則自稱「台灣」來混淆。然而台灣既然只是中國的一部份，把「台灣」認為是一個國家顯然是矛盾的，因為一個國家(即「中國」)不可能又是兩個國家(即「中國」與「台灣」)。至於「兩個中國」的論調，不但「中華人民共和國」不能接受，國際社會也顯然不會接受。
獨派對「中華民國」是否為一個國家的看法頗多紛歧。有人認為它不是一個國家，而是一個中國的叛亂團體，充其量它只能算是一個政府，而不是國家。持這種看法的人甚至認為台灣是中國的一部份。[7] 也有人認為「中華民國」只是一個政府，而「中華民國」已在1971年被「中華人民共和國」所繼承，根本已不存在了。[8] 也有人引用國際法上有關國家條件的理論，認為「中華民國」具有人民、土地、政府、及主權等四要件，當然可認為是一個不折不扣的國家。持這種看法的人認為，「中華民國」過去是「外來政權」，但經過國會全面改選、總統直選等程序後，已不再是外來政權，而在台灣生根，而且是對內「有效」統治居住台澎金馬的人民超過五十年、對外能行使國家一般的功能，所以認為它是國家。[9] 最大的反對黨--民進黨原先並不承認「中華民國」體制，[10] 主張「台灣是一個主權獨立的國家」，今年(1999)四月二日該黨總統候選人陳水扁在紐約台灣同鄉會的演講時說「台灣已經是一個主權獨立的國家，不是中國的一部份，台灣主權已獨立，依現行憲法，目前的國號就叫做中華民國」。[11] 隨後在第八屆第二次全國黨員代表大會(99-5-9) 通過「台灣前途決議文」文中首次正式承認「中華民國」國號。[12]
筆者認為，這些紛歧的一個基本的原因是把「中華民國」和「台灣」劃成等號使然。如果我們分辨「中華民國」是一個政治名詞，「台灣」是一個地理名詞，就比較能把這個問題釐清。說「台灣是一個主權獨立的國家」的人士，不管是統派或獨派，其實是認為「中華民國」是一個主權獨立的國家，其所以如此是因為他們把「中華民國」和「台灣」混用，或者是他們不願意接受或不便使用「中華民國」這個國號。他們所稱的「台灣」是一個地理名詞，而不是一個政治名詞。換句話說，他們認為「在台灣這個地方(即地理名詞)有一個主權獨立的國家」，它的國名叫「中華民國」(即政治名詞)。[13] 另一方面，說「台灣不是一個主權國家」的獨派人士，有的在說明其理由時其實只是在証明「中華民國」並不是一個主權獨立的「國家」而是一個「政府」或「叛亂團體」，並未說明在台灣這個地方是否有一個具有「國家」資格的實體。有的則認為只有「法律上的獨立」(de jure independence)才算獨立，台灣只有「事實的獨立」因此不算是國家。[14]「台灣」和「中華民國」兩個名稱的交互使用，是產生困擾的原因。
筆者認為，「台灣」只是一個地理名詞，不是一個主權國家。台灣不是中國的一部份，[15] 但台灣還未建立國家，只能說 ”在台灣這個地方(即地理名詞)有一個『準主權獨立的國家』，它的國名叫『中華民國』”。為什麼「中華民國」只能算是一個「準主權獨立的國家」? 因為，「中華民國」確實具有國際法上「國家」的四個要件：人民、領土、政府、和主權。「中華民國」事實上存在，也有少數國家的承認它，根據國際法「國家承認」的「構成說」或「宣告說」它都具有「國家」的資格。
但是，由於下列理由，它只能算是一個「準主權獨立的國家」。第一，它所公開主張和憲法所規定的領土範圍模糊，經不起客觀的檢驗。領土範圍模糊主權就無法確立。第二，「中華民國」只與二十九個國家有邦交，這些國家人口的總和只占全世界人口的百分之二而已。第三，「中華民國」無法成為以「國家」為會員資格的官方性國際組織的會員國，只是極少數非官方性國際組織的會員，或非以「國家」為資格的國際組織的會員。[16] 第二和第三點証明它受國際社會承認的程度太小。
兩國論與國家定位
在實質上，「中華民國」和「中華人民共和國」自從一九四九年以後即為兩個互不隸屬、各自為政的「國家」。在形式上，一九九一年國民黨政府宣佈「戡亂時期」終止時即是「兩國論」的開始。但是自從一九四九年以後雙方均主張台灣海峽兩岸只是一個「中國」，在一九七一年以前是「中華民國」討到便宜，之後情勢倒轉，是「中華人民共和國」討到便宜。所以在一九七一年以後，「中華民國」已不得不尋找說詞來擺脫這個困境，特別是在最近幾年更以體制上的措施來擺脫，已如上述。
李登輝選擇德國之音來提出他的「兩國論」顯然有他的用意，而此用意無非想套用兩德的模式。「兩國論」的兩國顯然是指「中華民國」和「中華人民共和國」。雖然「兩國論」比「一個中國論」(以下簡稱「一國論」)更正確描述台灣海峽兩岸的現實，而且也頗符合台灣人民反對「中華人民共和國」欲以霸道方式併吞台灣的心意，[17] 但是「兩國論」牽涉到從「一國論」重新國家定位為兩國的問題，決不是憑李登輝向媒體提出即可成立。
就台灣(包括台灣人民及朝野)而言，「兩國論」的方向是正確的，是有利的。因此「兩國論」不應僅止於「宣示」，而要將其落實，才能真正達到它的效力，達成『確保國家主權』的目的。落實的方法是在憲法的層次做出必要的修改，包括憲法原文第四條有關領土的「固有之疆域」，以及增修條文的序文「為因應國家統一前之需要」，有關總統和中央民意代表的選舉，有關地方制度，及第十一條有關兩岸關係的條文等。
「兩國論」的提出之時正逢修憲機關「國民大會」開會期間，各界一時認為國家定位將從此改變，修憲成為熱門新聞，各界也寄予高度期待。據悉原先李登輝本人一度有意推動「兩國論」入憲。[18] 可是在「中華人民共和國」和美國強烈的反應和「中華人民共和國」的文攻武嚇之下，國民黨轉趨保守。民進黨對「兩國論」多加肯定，但也被國際情勢所軟化，轉為「不宜貿然修憲」的立場，與國民黨的立場完全一致。新黨自始即反對「兩國論」落實在憲法中。如是「兩國論」就跟以往的論調一樣只是國家定位的「宣示」而已。對國家定位一向採取模糊的國民黨其「兩國論」入憲立場的軟化，筆者感到失望，對一向主張台灣獨立的民進黨其決定採取與國民黨一致的立場，筆者感到不可思議，它不但失去反對黨應有的格局，也違背其台獨的基本立場。
筆者認為，雖然「兩國論」提出之後確實提高台灣海峽的緊張形勢，也造成台北與克林頓政府之間的不穩定關係。然而台灣海峽的形勢一直是由「中華人民共和國」方面在主控，台灣除了聽順「中華人民共和國」之外幾乎毫無空間可言，「兩國論」其實只是自衛性的主張和防禦性的措施，台灣海峽的形勢的變化仍然操控在「中華人民共和國」的手裏。至於台灣與美國的關係，雖然克林頓政府目前在面對台灣與中國時稍有傾向後者的跡象，但美國國會對台灣卻保持高度的支持態度。[19] 既然台灣海峽的形勢並不操之在我，而「兩國論」入憲又能進一步確立「中華民國」的領土範圍，使它經得起客觀的檢驗，成為國家承認的要件，並藉以「確保國家主權」，「兩國論」入憲對台灣而言是利多的。
結論
台灣已具國際法上「國家」的條件，但是「中華民國」式的存在造成主權和領土的模糊，基本上就很難解決台灣國家地位的困境。「兩國論」的提出比起「一國論」是進步的做法。但是「兩國論」只以李登輝先生對外國媒體的宣示是無作用的。唯有將「兩國論」的入憲才能真正落實兩國的定位。
但是「兩國論」仍然無法永遠解決台灣國家地位，因為：第一，「中華民國」和「中華人民共和國」對國家領土的主張重疊，在邏輯上「兩國論」根本無法成立。用上述國民黨政府的「一個中國，兩個政治實體」、「一個分治的中國」、「主權與治權分割」、「特殊國與國關係」等論調或體制上的改變措施都無法符合國際法上領土範圍必須明確和主權不可分割的原理。第二，「兩國論」的當事國之一，即「中華人民共和國」根本不接受「兩國論」，兩德的模式自然無法援用。第三，基於上述理由國際社會也無法接受「兩國論」的說法。
因此筆者認為，「兩國論」僅能做為台灣主權確立的過渡論。台灣必須廢除「中華民國」的體制，與「中國」的關係澈底切斷，重新制定一部新憲法才能永遠確保台灣的主權和國家地位，以新國家的名義在國際社會尋求生存的空間。當然越接近真正的台灣主權的確立，「中華人民共和國」的反彈會越大。然而消滅台灣國家的存在既是「中華人民共和國」不變的政策，除非台灣願意順從，否則台灣國家地位的確立便是台灣唯一的選擇。
參考書目
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許慶雄著「台灣建國的理論基礎」台北：台灣共和國申請加入聯合國運動聯盟，1999。
其他文章繁多省略。
[1] Island of Palmas Case (USA vs. Netherlands), 可參閱 Michael C. Davis, “Toward Modern Concepts of Sovereignty and Statehood,” in The International Status of Taiwan in the New World Order, ed. by J.M. Henckaerts, 第22-23頁。
[2] Michael Akehurst, A Modern Introduction to International Law (London: Routledge, 1992), 第64頁。
[3] 馬起華著「政治理論」，台北: 商務印書局，1977，267-8頁。
[4] 雖然「中華人民共和國」已被公認為「中國」，本文為了語意精確(semantic clarity)特區分「中華人民共和國」與「中國」稱呼。
[5] 根據「新興民族基金會」1998年7月25所公佈之民調，68%強的民眾同意「台灣已是一個主權獨立的國家」。民眾日報，1998年7月26日。
[6] 聯合報，1999年1月1日。
[7] 如許慶雄，「台灣建國的理論基礎」，台北: 台灣共和國申請加入聯合國運動聯盟，1999。
[8] 如李筱峰，”中華民國還存在嗎?” 自由時報，1999年1月8日。
[9] 如陳隆志，”台灣的主權屬於台灣人民” 自由時報，1999年10月20。
[10] 在言詞和文字上如此，其實民進黨既是「中華民國」體制內的合法政黨就難說它不承認「中華民國」體制。
[11] 見台灣公論報，1999年4月28日。
[12] 見中國時報，1999年5月9日。
[13] 國民黨對內使用「中華民國」，對外使用「台灣」。民進黨則慣例性使用「台灣」。獨派人士拒用「中華民國」。
[14] 如李勝雄，”台灣現在不是一個主權獨立國家” 自由時報，1999年5月8日。筆者不同意de jure independence的說法。
[15] 關於這一點論著甚多，但不是本文的重點故在此不詳論。可參考黃昭堂、彭明敏著「台灣在國際法上的地位」(台北: 玉山社，1995)及Hans Kuijper “Is Taiwan a Part of China?” in The International Status of Taiwan in the New World Order, edited by J.M. Henckaerts等等。
[16] 參閱外交部出版，「對外關係與外交行政」，台北，1999。
[17] 根據聯合報1999年9月14-15日之民調，54%同意「兩國論」。聯合報1999年9月16日。
[18] 民進黨黨團總召集人陳金德向媒體表示，李登輝在答覆國代建言時就透露這個訊息。見新新聞，第653期(1999年9月9日至15日)。
[19] 例如美國國會正在推動「加強台灣安全法案」(Taiwan Security Enhancement Act)。