九0年代我國憲政改革的問題

 

許志雄

 

壹、        前言

一九八0年代末葉全球出現憲政的地殼大變動,國家解體重建的現象層出不窮,憲法制定改廢的動作亦此起彼落。放眼所見,立憲主義風靡各地,人權價值普獲重視,東方與西方之間寖假形成「憲法共同社會」。美中不足的是,部分後進國家依舊實施軍事獨裁、強權統治,其統治者動輒以「文化相對主義」為藉口,提出諸如「亞洲價值」一類的口號,據以否定人權價值的普遍性。台灣處此錯綜複雜的國際局勢中,一方面統獨之爭白熱化,激發國家定位與認同的問題;他方面陸續推動自由化、民主化工程,而搭上憲政改革的時代列車。

我國繼一九八六年突破黨禁、一九八七年解除戒嚴之後,自一九九0年代起正式以修憲方式進行憲政改革。迄今,歷經一九九一年、一九九二年、一九九四年、一九九七年及一九九九年共五階段憲改,頻率相當高,以致憲法內容不斷更動,遭到論者強烈批評。誠然,憲法乃國家的根本大法,縱然不可能是真正的「不磨大典」,也應該維持高度安定性,不宜動輒更改,令人無所適從。不過,以先進國家為例,德國基本法(憲法)於一九四九年制定,迄今五十年間,已修改四十幾次,平均約一年修改一次,頻率更高,卻無損於德國憲政秩序的穩定性。尤有甚者,法國自一七八九年大革命後,從一七九一年憲法到一九五八年第五共和憲法,在大約兩百年間總共制定了十六部憲法,其中多屬短命憲法,直到第五共和才找到較適合法國的憲法體制。由此可見,憲改次數的多寡,與憲政發展的好壞並無必然關係;憲改能否成功,關鍵毋寧在於憲改程序及內容是否符合立憲主義的要求,是否維持前後的一致性,以及是否能因應國家社會的條件。

遺憾的是,我國過去從老賊修憲、一黨修憲,到朝野政黨沆瀣一氣,罔顧民意而修憲,其程序根本不符民主的基本要求,而實質內容荒腔走板,乏善可陳,問題更是嚴重。首先,國家定位與認同未能妥善解決,就已註定憲改失敗的命運。若進一步從現代憲法發展趨勢的角度予以檢視,當可清楚看出我國憲法內容的問題所在。

當代憲法發展趨勢,主要包含下列數點:(一)重視人權保障,(二)確立權力分立制,(三)推動行政民主化,(四)強化違憲審查制,(五)健全政黨政治,(六)落實地方自治。平心而論,我國近年來的憲政改革普遍忽略這些趨勢,甚至與之背道而馳,偶有顧及者,亦如蜻蜓點水,未能切實掌握精髓。其中,有關(一)的部分,歷次憲改皆付諸闕如;有關(四)的部分,牽涉司法院定位問題,於今年七月間舉辦的全國司法改革會議中列入討論,並已達成改革共識。在此,上述二者從略,僅針對國家定位議題及其他部分加以討論。

 

貳、        國家的定位與認同

國家學及憲法學的通說認為,國家乃「以一定地域(領土)為基礎,在固有支配權(國家主權)下,由一定範圍人民(國民)所組成的政治組織體(統治團體)」根據這個定義,國家的性質為統治團體,包含國民、領土及主權等要素。準此,中華人民共和國屬於國家,固不待言;而台灣(中華民國)同樣具備上開要件,亦為國家,要難否認。

我國於一九九一年第一階段憲改引進「分裂國家」模式,已在憲法中承認台灣是一個國家。蓋憲法增修條文不僅開宗明義指出係為「因應國家統一前之需要」而定,承認分裂國家的事實,並且明定應辦理「全國」不分區中央民意代表選舉,無異於正式確立分裂國家的法律地位。因為所謂「全國」選區,必以全國為範圍,由全國人民選舉,既然「全國」選舉在台灣地區辦理,由台灣全體人民參與,則顯然係採分裂國家模式,將台灣定位為國家。更何況,一九九六年台灣人民以直選方式選出自己的總統,進一步證明台灣是不折不扣、有別於中華人民共和國的國家。

再者,憲法增修條文第十條(現行第十一條)規定:「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理,得以法律為特別之規定。」其授權立法機關得以特別方式處理兩岸人民關係,設非從分裂國家的立場出發,即難以站得住腳。反之,若謂兩岸同屬一國,且憲法效力及於中國大陸,則該規定將明顯違反憲法的根本規範¾¾平等原則,而造成憲法的內在矛盾。

但是,即使憲法規範上採取分裂國家模式,政府方面卻仍一直欠缺此等認識,更遑論一般民眾。關於台海兩岸的關係,國民黨政府一向執持「一個國家兩個對等政治實體」的說法,不免陷入一個中國的框架,而自我矮化。加上「一國兩府」、「一國兩區」、「一國兩治」及「一個分治的中國」等說法交替出現,更造成台灣隸屬中國,屬於中國一部分的假象與誤解,致使台灣人民的國家認同感始終無法確立。直到今年七月九日,李登輝總統提出兩國論,明確表示台海兩岸之間為「特殊的國與國關係」後,情況始見改觀。

惟嚴格言之,分裂國家模式的前提,係將台灣視為曾經屬於中國的一部分,並以追求「統一」為目標,這種立場是否與歷史事實吻合,是否符合台灣人民的意願與福祉,頗值商榷。眾所周知,依據舊金山和約,戰後日本只是放棄台灣,並未將台灣歸屬中國。五十幾年來,台灣已獨自發展成一個國家,所以一台一中,兩岸兩國,互不相干。所謂「統一」,係建立在虛構的基礎上,僅為少數人的幻想,根本不符台灣人民的利益,應該徹底打破。釜底抽薪之計,理應透過憲政改革,取消分裂國家模式,改採明確的兩國論立場。

 

參、        權力分立

權力分立是立憲國家統治機構的基本原理,以防止國家濫用權力,保障個人自由為目的。自十七、十八世紀,洛克及孟德斯鳩等先驅相繼倡導後,翕然風從者不絕如縷,嗣經各國採為制度,而變成近乎自明的真理。一七八九年法國人權宣言第十六揭櫫:「權利之保障未臻確實,權力分立制度未予釐定之社會,不能謂為有憲法之社會。」最足以代表這種信念。

歐美先進國家無論採行總統制或內閣制,莫不遵奉權力分立原理,以立法、行政及司法三權的分立作基礎,建立穩固踏實的統治體系。總統制強調權力的嚴格分立,司法權的獨立行使,固不待言,而行政權由總統負責,立法權由國會運作,二者之間無協同的制度設計,並分別將權力的正當性植基於民意之上,是其特色。內閣制則屬於柔軟的權力分立類型,與總統制最大的不同在於行政權由內閣掌理,內閣的正當性依存於國會,須對國會負責。

我國究屬何種制度,學者之間常有爭論。通說認為憲法本文規定行政院為國家最高行政機關,行政院對立法院負責,總統公布法令須經行政院長副署,所以應屬內閣制。但是憲法另設覆議制度,具有總統制的特徵,亦不容忽視。一九九七年第四階段憲改引進不信任投票及解散議會制度,取消立法院對行政院院長任命案的同意權後,則又趨近於法國第五共和的「雙首長制」(一種二元型內閣制)。尤其是五權憲法架構之下,五院關係錯綜複雜,加上一個角色唐突的國民大會,更使整個體制變得不淪不類,難以歸類。

依照孫中山的五權憲法及權能區分理論,五院分工合作,同時服膺國民大會的統制。基本上各種權力之間無制衡關係存在,顯然與權力分立原理迥不相侔。換言之,五權憲法強調由人民透過國民大會控制五權的運作,應屬權力集中制(民主集中制)的產物。這種理論對於權力抱持信任態度,並且過度美化統治者與被統治者的同一性,而忽略權力集中可能造成的弊端,一旦付諸實現,往往淪為獨裁專制的溫床。試觀採行權力集中制的社會主義國家,最後皆產生嚴重的後果,足為殷鑑。

所幸我國憲法當初並未完全依照孫中山的理論設計,特別是國民大會的職權受到限制,可以減輕一些流弊,因此體制問題的嚴重程度尚與社會主義國家保持一段距離。然而,五十幾年來的「行憲」滄桑史中,仍然到處充斥著國大惡行劣跡。從國大以臨時條款解除總統的任期限制,任意擴張總統的緊急權與行政權等現象觀之,國大顯然無法對過去威權體制的形成與惡化推卸責任。至於國大每逢集會必定爭權奪利,醜態百出,則是人盡皆知之事。今年第五階段憲改國大通過延任自肥案,就是典型例子,無庸浪費筆墨敘述。由此可見,國大實為憲政亂源,必須廢除方能徹底消弭憲政危機。

再就五權的內容言之,於傳統的三權之外添加考試與監察兩權,根本欠缺理論基礎,實施起來窒礙難行,動輒得咎。考試權不過是行政權的一部分,無法脫離行政而存在;反之,欠缺考試權(尤其人事行政權)的行政部門亦必常遭製肘,不能順利運作。一九六七年何以利用臨時條款的授權,在行政院增設人事行政局,將考試院的許多職權移轉過去,理由寧非在此?一九九二年第二階段憲改縮減考試院職權,而將大部分人事的執行權責移交行政機關。這種作法固然可以解決不少問題,但是仍有過於遷就現實的缺憾。吾人認為,為了確保考試的公正性與中立性,只要在行政部門設置獨立的文官委員會即可,何必大費周章在行政院之外另設一個虛有其表的考試院。事實上,行政權內要求公平與中立的事項不以文官考選為限,其他如選舉、教育及公平交易的維護皆是,外國通常於行政部門設置獨立的行政委員會掌理,應可作為借鏡。其次,監察院的職權多屬備而不用的性質,亦不足以自成一院。過去數十年的經驗業已證實,監察院的功能不彰,欠缺存續的必要與價值。第二階段憲改後,監察院的體質改變,不再是中央民意機構,其角色益形曖昧,難以定位。

總之,五權憲法的理論充滿乖舛謬誤,殊無可取之處。我國如要建立真正的民主憲政,應該幡然改圖,依據歐美早已實驗成功的三權分立原理重新建構國家體制。後冷戰時期,原本採取民主集中制的社會主義國家,紛紛改弦易轍,引進權力分立制度,可供參考。

 

肆、        行政民主化

法國學者杜維傑(M. Duverger)以行政首長的產生方式為準,將民主區分為「直接民主」與「媒介民主」兩種。總統制國家,如美國,總統為行政首長,係以公民直選或相當於公民直選的方式產生,稱為「直接民主」。英國實施內閣制,在一次投票式小選舉區制與兩黨政治的配合下,人民選舉國會議員時,事實上一併決定首相人選,亦可歸入「直接民主」類型。反之,法國第三共和及第四共和採行內閣制,因小黨林立,欠缺強而有力的多數黨,所以閣揆人選必須經由議會內各黨派的合縱連橫,方能產生,人民並未直接掌握行政首長人選的決定權,故稱為「媒介民主」。

就民主政治的發展趨勢觀之,從「媒介民主」向「直接民主」演進,不但是事實,而且殊有必要。究其原因,主要出於立法權與行政權的消長。詳言之,在立憲政治形成時期,權力分立制度偏於議會優越型,迨第二次世界大戰結束後,受到福利國家理念及「危機政府」等因素影響,則明顯轉向行政權優越型。今日,各國無論採行何種類型的權力分立制度,莫不出現「行政國家」現象,由行政權主導國家基本政策的形成與決定。論者指出,憲政已由國會「決定」、行政部門「執行」,轉變成行政部門「統治」(包含決定與執行)、國會「監督」。本來,權力大小應與民意基礎強弱成正比,乃民主國家的基本原理。既然行政權強大為潮流所趨,則要求行政首長具有高度的民意基礎,自屬當然。因此,以「直接民主」取代「媒介民主」,順理成章。

我國於一九九四年第三階段憲改引進總統直選制,似具備若干行政民主化的效果。惟依據憲法第五十三條及其他有關條文規定,行政院為國家最高行政機關,相當於一般內閣制國家的內閣,行政院院長則具有閣揆的地位,堪稱行政部門的首長。參照現代「直接民主」的潮流,行政院院長人選應由人民直接決定。然而,根據過去經驗,事實正好相反,不僅在國會議員(立法委員)選舉時,人民無從決定閣揆人選,而且在總統直選時,亦然。此一事實證明,我國實施總統直選的結果,並未達到「直接民主」的效用。追根究底,我國中央政府體制不健全,政黨政治未上軌道,以及總統候選人的態度與認知偏差,皆係關鍵所在。換言之,我國現行「雙首長制」的設計,原本就不能滿足「直接民主」的要求,人民無法經由國會議員選舉或總統選舉直接決定閣揆人選,而總統候選人在競選時又未主動提出閣揆人選,因此人民對閣揆人選的決定更加無從置喙。有鑑於此,若要實現「直接民主」,必須揚棄「雙首長制」,重新建構中央政府體制。

 

伍、        政黨政治

政黨在現代民主國家中扮演舉足輕重的角色,乃無可否認之事,或謂立憲國家即政黨國家,亦不為過。政黨立於國家與社會之間,擔負媒介功能,一方面將民意引進決策體系,形成國家意思,他方面藉由政治活動的推展,發揮教育及統合民眾的作用。惟政黨的基本目標在於爭取政權,以實現特定的政治主張或理想。政黨先天上與國家權力的運作息息相關,本身雖非國家機關,卻不斷將社會的能量導入國家,影響甚至左右國家機關的決策與動態。這種特殊構造及機能,使政黨兼具「自由」與「公共」兩大屬性。因此,政黨於性質適合的範圍內享有基本人權,其「政黨的自由」(組黨自由、入黨自由及政黨活動自由)應受憲法保障。同時,政黨為公共生活領域的要角,必須維持公益取向,在法秩序內受某種程度的規範。

然而,就立憲政治的發展歷史觀之,政黨的地位並非自始即受肯定,毋寧係經長久磨難後,政黨方於國法中爭得一席之地。德國學者H. Triepel將國家對政黨的態度分成四個階段,依序為敵視、放任、承認及法制化、納入憲法。德國直到二十世紀威瑪憲法時期,政黨始明確獲得承認及法制化;而政黨納入憲法,則是第二次世界大戰結束後之事。在比較憲法上,戰後德國基本法第二十一條政黨條款獨樹一格,備受矚目。該條款除保障政黨的自由外,更採取所謂「防衛式民主」或「戰鬥式民主」(streitbare Demokratie)制度,強調政黨的規制。

我國過去長期處於非常時期威權體制下,國民黨一黨獨大,視反對勢力如寇讎,嚴格實施黨禁。當時,黨國不分,國民黨與一般民主國家的政黨未可相提並論,應屬不折不扣敵視政黨的階段。迨一九八六年民進黨成立,黨禁瓦解,開始步入放任階段。不久,法律陸續引進政黨規定,其中最重要者,非一九八九年制定的動員戡亂時期人民團體法(現名人民團體法)莫屬。該法專章規定政治團體,主要對象即是政黨。從此,政黨逐漸獲得法制上的承認。一九九一年第一階段憲改,於憲法增修條文導入政黨比例代表制,似乎肯定政黨在憲法上的地位;尤其翌年第二階段憲改,參酌德國基本法第二十一條的立法例,增列政黨條款,更凸顯政黨的重要性,代表政黨已達納入憲法的階段。惟究其真相,政黨比例代表制的規定,最初目的僅在解決所謂全國不分區代表及僑民代表的選舉難題,而倉促引進政黨條款,根本動機則在於對付民進黨的台獨黨綱;二者或視政黨為權宜工具,或以政黨條款充作箝制反對黨的手段,皆非真正體認政黨時代意義後的產物。

事實上,戰後德國鑑於歷史教訓,為對抗法西斯主義及共產主義的威脅,特別強調「憲法忠誠」觀念,乃於基本法明定「戰鬥式民主」制度,禁止破壞自由民主基本秩序或危害國家存立的政黨。其出發點認為,在民主政治下,如果連反民主的政黨亦予保障,則反民主的政黨可能乘機顛覆民主;明定「戰鬥式民主」制度,可發揮自我防衛功能,避免民主政治變成「特洛伊木馬」。

但是,具有類似歷史經驗的法國,戰後制憲時經過一番激辯,結果卻選擇截然不同的方向,而與德國形成強烈對比。依其一般見解,民主政治倘若允許以不民主方式箝制反民主的政黨,則民主政治尚有何價值可言?反民主的政黨,若無使用暴力情形,不應加以禁止;對其反民主的主張或宣傳,只能用民主的主張或宣傳抗衡之。建立「戰鬥式民主」制度,乃民主政治自我作踐,且有假民主之名以行反民主之實的危險,殊無可採。

誠然,「戰鬥式民主」制度本質上蘊含反民主的問題,飽受質疑,多數國家並未實施該制度,足資佐證。何況,「戰鬥式民主」制度容許以公權力規制政治思想,對思想自由及表現自由造成嚴重威脅,有從根侵蝕民主政治之虞。而且,自由民主屬於不確定概念,違憲政黨的要件未臻明確,容易造成公權力濫用情形。要之,「戰鬥式民主」制度有如雙刃之劍,運用不當,反而斲喪民主生機,非審慎考量不可。民主政治確有自我防衛的必要,問題是方法的選擇必須慎重,如「戰鬥式民主」制度者,恐非適當的方法。

我國憲法政黨條款因襲德國基本法規定,但去頭截尾,僅擷取「戰鬥式民主」制度部分,而將政黨內部民主化及財務公開規定摒除。這種任意移植方式,顯然扭曲德國政黨條款的建制精神,不無斷章取義、畫虎類犬之嫌。憲改的主事者私心用事,對在野黨的打壓不遺餘力,對黨利黨略的維護肆無忌憚,於此昭然若揭。

蓋執政的國民黨過去一向標榜「革命民主政黨」,內部民主化程度不足。抑有進者,國民黨坐擁龐大資產,經營各種營利事業,根本違背政黨身為政治團體的本質;其財務往來對國家社會構成舉足輕重的影響,若有國庫通黨庫或其他弊端,則危害至鉅,不言可喻。政黨條款如將政黨內部民主化及財務公開原則納入,則國民黨首當其衝。我國憲法政黨條款選擇性的規定,適足以反映出我國立憲政治及政黨政治的缺失。

過去,政黨處分權掌握在行政機關手中,能否獨立公正行使,難免令人懷疑。憲法增修條文明定,關於政黨違憲的解散事項,由司法院大法官組成憲法法庭審理之。就獨立公正性而言,此一改變確有值得肯定之處。但是,在「戰鬥式民主」制度下,政黨違憲解散事件極可能淪為政黨鬥爭的手段。憲法政黨條款讓違憲審查機關有陷入政治漩渦之虞,是否明智,殊值檢討。

 

陸、        地方自治

   環視世界各國政治發展,今日無疑已經步入「地方時代」。地方自治或地方分權備受重視,成為全球性的政治議題。亞洲國家,如日本、韓國及東南亞各國,殆皆出現強化地方自治的徵兆或傾向。舊社會主義國家崩潰的原因之一,在於欠缺或忽視地方自治,因此現在這些國家亦努力嘗試建立地方自治的制度。特別值得注意的是,「歐洲地方自治憲章」於一九八八年生效,明定地方自治的原則,而具有多國條約性質。該憲章與歐洲人權條約、歐洲社會憲章及歐洲文化協定齊名,重要性可見一斑。此外,國際地方自治聯盟(LULA)於一九八五年通過「世界地方自治宣言」,一九九三年修正前言後再度公布,目前該宣言正在聯合國審議中,有朝一日可望成為聯合國的正式宣言。

地方自治蔚為風潮,象徵中央集權政治的衰退。事實上,第二次大戰後歐洲所以推動制定地方自治憲章,主要理由係基於過去歷史經驗的反省。因為當時歐洲各國民主政治未上軌道,尤其地方自治極不健全,以致納粹政權竄起,造成難以彌補的悲劇,為了防止歷史重演,非加強實施地方自治不可。職是之故,歐洲近年來一方面進行統合,另一方面卻大力發展地方自治,連一向以中央集權化著稱的法國,一九八二年起亦轉而強調地方分權。其他國家,受困於日益嚴重的公害、環境、都市、教育及社會福利等問題,對中央集權政治同樣不得不加以檢討,從而重新體認地方自治的價值,並設法調整中央與地方的關係。由此觀之,地方自治已成世界潮流,對我國長久以來的中央集權現象具有警示作用。

誠然,無論就人權保障或國民主權原理的實現,地方自治都是不可或缺的制度。大體上,地方自治具備下列重大機能:一、促進地方行政民主化,確保住民的主體性;二、推動因地制宜的行政,強化住民的向心力;三、維護地方社會文化,充實住民生活內涵;四、培育住民民主素養,奠定住民生活內涵;五、建立垂直性權力分立,防止國家濫用權力,並落實人權保障。毫無疑問,對我國政治而言,這些機能莫不迫切需要,因此地方自治的重要性不言可喻。

我國於第三階段憲政改革後制定省縣自治法及直轄市自治法,並選舉產生第一屆省市長,在地方自治發展史上樹立一個新里程碑。換言之,過去數十年間,台灣雖號稱實施地方自治,但是欠缺法律依據,一切依行政命令行事,不僅將憲法規定束諸高閣,而且於現實制度中掏空地方自治的精神。地方自治團體應有的權限,如立法權、人事權及財政權,都遭到限制或剝奪。地方自治團體處處受制於中央或上級政府,鮮有自主能力,可謂徒具自治之名,而乏自治之實。一九九四年地方自治法成立,省市長由官派改為民選,顯然是一大進步,似乎頗能順應世界潮流;但是,稍加考察,發覺並不盡然。基本上,上述兩個地方自治法都失諸簡陋,不足以奠定地方自治的穩固基礎,其他相關法律亦未配合修正調整,導致各種法律之間牽絲扳藤、矛盾叢生。特別嚴重的是,有關地方自治的立法,普遍未能充分掌握地方自治精神,無形中構成地方自治發展的障礙。諸如,針對警政等人事任免、省政委員的設置及財政收入等問題,中央與地方發生強烈爭議,就是最好的例證。第四階段憲改後,凍結省自治,另外制定地方制度法,取代上開二法,惟其內容仍然偏重中央或上級政府權力的介入,而忽視地方自治權的強化,不符當代地方自治發展的趨勢,實有檢討改進的必要。

他山之石,可以攻錯。前述「歐洲地方自治憲章」及「世界地方自治宣言」揭示諸多原則,相當值得重視。茲舉其犖犖大者,臚列如下,以供我國立法之參考。

一、確立團體自治,原則上承認地方自治團體對地方自治事項享有排他的一般權限。

二、強化住民自治,確保住民參與地方事務的權利。

三、事務的分配,以下級地方自治團體為優先,凡下級地方自治團體能辦理的事務,中央及上級地方自治團體皆不宜干預。

四、保障地方自主課稅權,充實地方財源。

五、地方自治團體具有自主組織權,為因應地域需要,確保行政運作的效率,得自行決定內部的行政機構。

六、有關地方自治的行政監督程序,應以法律明定。地方自治團體不服監督時,應有請求司法救濟的權利。

此外,長久以來台灣島上擠著四級政府,形成一種奇特的現象。於威權體制時代,我國並未真正實施地方自治,一切政事都在國家強人掌控之中,所以四級政府問題未曾獲得應有的重視。迨三階段憲政改革後,制定省縣自治法及直轄市自治法,並且辦理首屆省市長民選,有關地方自治的課題才逐漸受到關切,而四級政府的荒謬性也顯露無遺,到了不容坐視的地步。

平心而論,一省二市制不僅妨礙地方自治的健全發展,更且對國家安全及政治安定造成莫大威脅。尤其,台灣省與中央管轄範圍高度重疊,無論人口或土地,重疊率都高達八、九成,不合理現象彰彰明甚。省級的存在蘊含諸多問題,主要如下:

第一,國家定位問題。台灣省乃大中國架構下的產物,與台灣追求獨立的目標扞格不入。縱使撇開未來的統獨問題不談,單從當前的國家認同著眼,只要我們自認是個主權國家,不是中華人民共和國的地方政府,就沒有維持一個省的道理。畢竟,一個國家一個省,沒有比這個更荒唐的事。

第二,「葉爾辛效應」問題。由於省與中央的重疊度過高,省長民選後,其民意基礎與政治力量直逼總統、行政院長,易與中央強烈抗衡。尤有甚者,萬一出現總統得票數少於省長的情形,則問題勢必更加嚴重。抑且,當省長與總統、行政院長分屬不同政黨時,彼此傾軋角力,輕則糾紛不斷,重則政局不安,可能出現「葉爾辛效應」,而演變成不可收拾的憲政危機。事實上,過去省長與總統、行政院長同屬一政黨,而「葉爾辛效應」已經若隱若現,不時造成政治上的不安,可見上述問題相當重大,絕非危言聳聽。

第三,行政效率問題。四級政府疊床架屋,浪費人力物力,且公文呈上轉下,耗費時間,勢必導致行政效率低落。或謂只要各級政府的權限劃分清楚,各有所司,則效率問題即可化解。吾人認為,這種想法過於單純,未考慮到四級政府的互動與摩擦對行政效率可能造成之負面影響,難謂妥適。

第四,權限劃分問題。四級政府的權限劃分極端困難,不易達到合理化的要求。尤其,省與中央的管轄範圍大部分重疊,如何藉「因地制宜」與「全國一致」的標準,來劃分省與中央的權限,幾乎無從想像。

第四階段憲改時,關於省級問題的處理,有廢省、凍省及虛省等主張相互對立。吾人認為,在兼顧憲政體制與行政效率的原則下,要解決政府層級問題,最好的方法就是廢省。因為,無論凍省或虛省,都是試圖維持大中國的架構,對台灣基於國民主權原理,建立一個新國家的目標,並無幫助。而且,凍省及虛省將使我國憲政處於高度「空虛」狀態,徒然暴露「中華民國」的虛幻性與荒謬性。反之,廢省可以擺脫一個中國的迷思,並有下列優點:(一)、簡化政府層級,提昇行政效率;(二)、縣與直轄市同屬一級,可加強彼此間的協調合作;(三)、行政區域變動最小,利於短期內實施;(四)、資源及權限分配較為方便,易達成合理化的要求;(五)、中央與地方關係單純化,有助於各種行政事務的推動;(六)、省屬員工安插至中央或縣市,可充實中央與縣市的人力。然而,憲改的結果只是凍結省自治,未能真正達成地方分權的目標,令人感到遺憾。

 

柒、        結語

二十世紀接近尾聲,一個充滿變數的新時代即將來臨。我國立於歷史的轉捩點,正遭逢前所未有的變局。由於受到國際環境的劇烈衝擊,加上兩岸關係緊張惡化,以及國內醞釀已久的各種問題陸續引爆,促使台灣必須認清現實,以前瞻性的眼光及做法,克服當前的困境,並規劃未來的發展。其中,最棘手且關係最重大的課題,自非國家定位與憲法走向莫屬。這兩個課題息息相關,可說是一體的兩面。

 

如上所述,我國近年來推動憲政改革,表面上能夠順應世界潮流,事實上卻因執政當局對立憲主義欠缺正確的認識,不願進行徹底的改革,以致現行憲法殘留諸多反立憲主義的色彩,或者背離現代憲法的發展趨勢。違反背權力分立原理的國民大會繼續存在,甚至不斷出現擴權現象,就是最明顯的例證。最近因國代延任修憲案引發憲政危機,促使朝野必須正視此一問題的嚴重性。但是,執政當局仍然無法提出整套的憲政藍圖,而且還不時陷入未來一個中國的迷思。這對台灣的前途而言,實為一大危機

不可諱言的,我國繼受歐美立憲主義較遲,在憲政發展上仍屬後進國家,有待急起直追。時值憲政轉型期,我國正面臨重要的抉擇關頭。無論關於國家定位或憲法走向的抉擇,都必須掌握一個原則,亦即以鞏固「國民國家」為基礎,以成為「憲法共同社會」的一員為目標。唯有透過各種努力,鞏固、達成此一基礎與目標,我國方能奠定長治久安的憲政秩序,而昂然立足於國際社會。