論如何推動我國新外交戰略
張旭成
七月九日，李登輝總統藉由「德國之聲」向國際社會澄清台灣的國家地位，並把台灣—中國關係界定為「國與國關係」。媒體所簡稱的「兩國論」，儘管只是事實的陳述，但與以往國民黨執政當局的「一個中國」政策宣示(Declaratory Policy)大不相同，因而產生相當震撼性效應。
北京的中華人民共和國政府破口大罵李登輝總統企圖分裂中國，走向台灣獨立，並在東南沿海舉行軍事演習，對台灣軍事恫嚇，欲以武力逼迫李回歸一個「中國立場」。柯林頓總統在九月中旬在紐西蘭與江澤民會晤時，也公開宣稱李總統「國與國關」係的宣告造成美國—中國關係的困難，並表示美國的對華及對台政策不變。一部分美國學者與媒體對李提出「兩國論」表示不滿，甚至指摘李改變各界所接受的現狀，刻意挑戰中國，造成兩岸緊張與不安，是麻煩製告者(Trouble-maker)。
李總統在接受訪問時提出所謂「兩國論」是不假思索的「臨場反應」，抑有備而來的政策宣告？國內外反應如何？國民黨執政當局如何因應北京的文攻武嚇及全球外交的圍堵？台北如何落實「兩國論」的政策意涵？更重要的，台灣是否能夠改弦易轍，突破中國的封鎖，走出外交孤立的困境？本文將針對上述及其他問加以分析。
一、改弦易轍--提出「兩國論」的背景與動機
台灣算得上是世界上經濟與貿易大國，但卻是外交的侏儒。北京政權宣稱台灣是中國的一部分，夢寐以求的就是統一台灣，並將中華民國政府貶為地方政府。近來來，北京對台戰略有三個部分。其一，在國際上孤立台灣，封殺台灣的國際生存空間，極力阻撓已跟中共建立外交關係的國家與台北建立官方關係，並把台灣排除在國際組織之外。其二，對台灣不斷發動和平攻勢，以統戰瓦解台灣人民與政府的心防，「以民逼官，以商促政」，並在台灣培養代理人，建立第五縱隊，以達成兩岸談判、和平統一的目的。其三，中國始終沒有放棄對台動武，並不時進行武力恫嚇，遏阻台灣獨立。一九八九年中蘇關係正常化後，中國解除了後顧之憂，可以集中力量對付台灣，並全力推動軍事現代化，向俄國大量輸入新式戰機及其他先進武器系統，對台灣形成新的威脅。
除了中國因素之外，我國外交挫折最主要和最有決定性因素是政府自己僵化的外交政策，一錯再錯。由於台北堅持只有一個中國和「漢賊不兩立」的主張，外交部成為「斷交部」，一九七八年，支持台北最力的美國也不得不與台北斷絕正式外交關係。美國政府一直到一九七七年夏天並沒有排除與台北及北京同時維持官方關係的可能性，因為台北及北京雙方都反對美國的「兩個中國」或「一中一台」的建議，華府被迫做了痛苦的選擇，在一九七八年十二月十六日向全世界宣佈了此一決定。
與美國斷交後，國民黨政府並未能痛定思痛，探求外交失敗的根本原因。一九八七年解嚴後，黨禁與報禁解除，國內政治生態丕變，社會上要求改革外交的呼聲也與日俱增。國人已了解國際社會不能接受「中華民國是中國唯一合法政府」的立場，因為一九四九年以來，國府未在大陸行使統治權，中共政權統治大陸也是鐵的事實，並得到一百多個國家承認。如果台北希望重返國際社會，就必須實事求是，接受「一中一台」這個嚴酷的事實，並在這個基礎上尋求國際承認。
可是，政府採信一些統派學者建議的「一國兩府」的口號，玩文字上的遊戲，卻不能得到國際社會主要成員的承認。政府主觀的願望是希望國際社會能夠同時承認中華民國與中華人民共和國，但其所希望的雙重承認是要求各國承認一個中國有兩個政府，二者都是統治中國的政治實體，轄區與主權重疊。這種立場不但中共反對，也明顯違背傳統國際法原理與當前國際慣例，並未被國際社會重要成員接受。
值得注意的是，我國在一九六五年以創始會員加入亞銀時，並未以全中國政府自居，而是以管轄台、澎、金、馬的主權國家的身份入會。中華人民共和國在一九八五年正式加入亞銀時，亦只以大陸政權(不包括台灣)身份入會，在政府間國際組織建立了「一中一台」的先例。一九九一年北京和台北同時加入「亞太經濟合作會議」 (APEC)，基本上沿襲了「一中一台」這一模式，而不是以兩個中國或一國兩府為模式入會。
儘管國民黨政府當局宣稱一九九三年第一次「辜汪會晤」時，兩岸同意了「一個中國，各自表述」的立場，但大多數國際社會成員卻認為「中國」是指中華人民共和國，不承認中華民國。北京並技巧地用三段論，「世界上只有一個中國，台灣是中國的一省，中華人民共和國是中國唯一合法政府」，把台灣矮化，誘使國際社會接受其對台灣的主張。因為國民黨當局也主張「一個中國」，北京因而「以子之矛，攻子之盾」，亟力要求台北接受「一個中國」的原則(北京是中央政府，台北是地方政府)以從事政治談判。台北因為擔心江澤民可能在十月一日北京慶祝建國五十週年時向世界媒體宣佈預定十月中旬到台灣訪問的汪道涵就是以中央對地方的架構與台灣進行統一談判，因而先發制人，由李登輝總統利用接受「德國之聲」訪問的時機，宣告台灣與中國是「國與國的關係」。
很顯然的，李總統已覺悟到「一個中國」的政策加深了台灣的外交危機，也模糊了國人的國家意識。他的「兩國論」宣示，就是要台灣跳出「一個中國」的陷阱，端正外交政策基本立場，進而確立重返國際社會的努力方向。問題是政府如何推動台灣新的外交戰略？
二、國內外對「兩國論」的反應
李總統「國與國關係」的政策宣示，與民進黨多年來要求國人及國際社會正視兩岸為互不隸屬的兩個國家的主張不謀而合，雖然是遲來的「正義」，也值得肯定。李總統務實的宣示，象徵朝野各界對國家定位及拓展台灣的國際空間已有相當共識。儘管北京宣稱「兩國論」不得民心，只是李登輝及一撮人的想法，但台灣與中國是「國與國關係」的定位符合現狀，受到七成以上台灣人民的支持。
北京領導人對李登輝總統認定台-中是「國與國的關係」強烈不滿，可想而知，尤其是少壯派軍人更是向中央請戰，軍方並在東南沿海舉行軍事演習，蠢蠢欲動，「解放軍報」在「八一」建軍節前夕強烈表達「寧失千軍不失寸土」的決心。但中共中央很清楚攻打台灣就不得不考慮與美國兵戎相見，因而不敢輕舉妄動；也有解放軍軍官擔心美國的「陰謀」旨在促使中國對台灣動武，為美國攻打中國製造藉口與機會。因此，八月上旬的中國領導人「北戴河會議」決定經濟改革與發展是今後全國工作重點，對台是「一批、二看、三準備」，不排除動武，但只要台灣沒有進一步把「兩國論」入憲與法制化，中共中央就「有台階下」不對台灣採取軍事行動。
中南海領導人充分了解美國在台海的角色舉足輕重，既然在可預見的將來打不過美國，目前上策是靠美國的干預逼台北就範；因此儘管北京理論上堅持台灣是中國的內政，但實際上卻亟力利用美國對台灣施壓，要台灣收回「兩國論」。九月中，江澤民與柯林頓在紐西蘭參加「亞太經合會」時就再次舉行高峰會，江亟力運作美國政府對台施壓，要求美國表態反對「兩國論」，停止對台軍售及逼台北回到「一個中國」立場。
美國政府吸取九六年因應台海飛彈危機動作太慢的教訓，七月中旬，柯林頓總統就動用白宮與中南海間的熱線，向中國國家主席江澤民打招呼。柯林頓的說辭是，美國的「一個中國」政策及對台政策不變，但也向江澤民強調美國希望兩岸間能以和平方式解決台海爭議，敦促兩岸繼續對話。柯林頓也非常技巧地向江澤民表示，萬一中共刻意對台動武，美國將像九六年一樣，再度派遣第七艦隊到台海。
除了柯林頓使用熱線，美國還派遣亞太助理國務卿陸士達和國家安全會議資深亞洲事務主任李侃如到北京傳達美國信息。由於「北約」誤炸中國在南斯拉夫的大使館，美-中關係非常惡劣，美國藉機利用台海情勢向北京示好，同時也派遣「美國在台協會」理事主席卜睿哲到台灣與國府官員諮商。雖然卜睿哲否認他代表美國政府對台灣施壓，此種說法是「此地無銀三百兩」。美國代表團九月十五日首度在聯合國總務委員會表態不支持有關中華民國加入聯合國的議題，就有制約台灣外交及安撫北京的用意。
儘管北京有人懷疑美國在背後鼓勵李登輝總統七月九日發表台灣-中國是「國與國關係」聲明，華府對台北未事先打招呼的「急轉彎」，先是一陣錯愕，接著一系列動作表達相當的不滿。在美國的大部份亞洲問題專家對所謂「兩國論」很有意見，他們認為台灣片面改變了「各方」都接受已久的「現狀」，是故意對北京的挑戰，升高了東亞緊張的局勢，是國際社會的「麻煩製造者」。美國主流的報紙「華盛頓郵報」與「洛杉磯時報」，不但刊登這些論點，而且也發表社論批評李登輝總統「不智」或「有欠深思熟慮」的主張，要求台北收回或修正「國與國關係」立場。
但令很多人始料未及的是，北京的一些動作，包括軍事演習、軍機飛越海峽中線等武力恫嚇行為及一波又一波批判李登輝及威脅台灣的宣傳攻勢，不但暴露了中共好戰的本質及對東亞和平與穩定的威脅，也產生了反效果。主流報紙原先所刊登的派駐中國記者先入為主、反映北京觀點的報導受到質疑與挑戰，如「紐約時報」與「華盛頓郵報」就提供對「兩國論」較平衡的分析，也發表社論警告北京對台動武的企圖，並主張美國應軍事介入預防中國的侵台。不少亞洲問題專家不再一面倒批評台灣，他們指出李總統台-中是「國與國關係」的言論只是實事求是，北京不肯接受事實，反而小題大作，美國沒有理由苟同。他們更進一步批評柯林頓政府與北京政權一鼻孔出氣，承諾「三不」，甚至於巧立名目，逼台灣與北京訂什麼中程協議，硬是要把台灣與中國「送作堆」，引起台北的反感，因而李登輝的兩國關係宣言是「自衛性」行為，華府不應該偏袒獨裁的共產政權對一個民主自由的台灣施壓。美國兩黨多位國會議員發言批評北京對台動武野心，並主張美國軍事介入以對付中國武力犯台。
三、台北不要退縮，要能說敢作
面對中國與美國的壓力，八月初陸委會發表「兩國論」的政策說帖，有意修正和淡化李總統的「國與國關係」論點。多年來外交部與新聞局，也多次以「一個中國」的框框修正李總統的外交政策觀點，令台灣陷入外交孤立，完全是咎由自取。
陸委會的說帖認為兩岸應該回到「一個中國各自表述的共識」是一大退步。又說我國「政策未變，自不存在所謂修憲、修法、修改國統綱領的問題」等跳躍邏輯詭辯，彷彿「兩國論」與政府的說帖之間只是李總統個人特殊的「言論」與「言論」關係，主旨與訴求對象都不清楚，全然無助於釐清兩岸關係定位。
有人認為對中國政策保持模糊是上策，殊不知在「兩國論」宣示後任何對國家定位的「模糊」，都只會被國際社會解讀成對北京的屈服。認為「兩岸應該回到一個中國，各自表述的共識」的說法，更加充滿失敗主義色彩，處處顯露我國政府官員畏懼中國與國內少數親中統派的惡勢力，無異昭告天下政府再度認同北京的「一個中國」政策。
某些人寄望汪道涵來訪可以為兩岸關係帶來良性互動，是緣木求魚。從現在到明年五月台灣的新總統就職前，北京將會對台灣加強文攻武嚇(但不會真正動武)，並動員美國和國際社會的壓力，迫使台灣退回「一個中國」的立場。台灣當務之急不是尋找退路，而是凝聚全民共識，團結一致，迎接挑戰。
當前台灣亟應提出一份有力的說帖，讓國際社會充分了解台灣是獨立主權國家及台-中關係本質，勿從北京觀點看待台海爭議。台灣是一自由民主及崇尚人權的國家，而中國是一個獨裁國家；世界上崇尚自由民主的人民應公然站在台灣這一邊，而不應成為要控制與侵占台灣的幫兇。
為了全面封鎖「兩國論」的外交效應，北京不但動員其大部份邦交國表態支持「一個中國」，而且也對美、英、法施壓，逼他們首次在聯合國總務委員會上發言反對把「中華民國」入會案列入議程。面對北京的外交攻勢，台北更應該「能說敢作」，在外交上走出去。台灣之所以要強調其為獨立于中華人民共和國之外的主權國家，就是要把台灣-中國關係國際化，防止北京援引「內政」作為其軍事侵略及武力犯台的藉口。俄國入侵車臣就是以內政問題為擋箭牌，拒絕國際社會干預。
雖然台灣一連七年參與聯合國的努力受到挫折，在台灣朝野的統派人士，一直擔心刺激中國，要避免昇高兩岸「不必要的敵意」，真是荒謬至極。北京竭其所能要在國際上孤立台灣，反對台灣加入聯合國和其它國際團體本不足為奇，問題是台灣是否就應因此自我矮化為地方政府，以免開罪北京？
在國際社會上孤立台北，是中國對台的一個重要策略。台北是否應該按照北京所彈奏的秧歌起舞，退出一切國際組織，斷絕跟所有國家的外交關係，對北京俯首稱臣？以前政府奉行反攻大陸和反共復國政策，在全球與「共匪」鬥爭，並不怕得北京，更不在乎中國的敵意，為什麼近年來政府官員和媒體如此畏縮，老是要看北京的眼色，以其旨意作為決策的標準呢？國民黨當局亟須拋棄唯中共是問才能辦外交的被動心態，理直氣壯地維護兩千兩百萬台灣人民的固有權益與國際生存空間。政府儘可以獨立國家的身份，堂而皇之地申請參與國際組織，又何必自我設限？
人們都很清楚，北京爭奪代表權的努力，從一九五○年到一九七一年，經過二十一年才成功，終於取得了代表國的席次。南北韓申請加入聯合國十幾次，有時連議案都成不了，直至一九九二年才大功告成。台灣重新入會問題，因為北京的刻意反對，將更困難，國人對此早有認知。
要加入聯合國，台北入須以台灣名義申請，因為許多會員國不能接受含有對大陸行使主權意義的「中華民國」名稱。美、英、俄、日等國既已承認中華人民共和國，自然不可能接受這一國號，這就是為什麼八○年代以來，台灣在亞銀及其他國際組織不是改換名稱以保留會籍，就是必須以其它名稱加入(如以台澎金馬名義申請加入WTO)。因此用台灣名義加入聯合國的可能性會大得多。
有人建議，政府可以保留「中華民國」國號，但以向全世界宣布或修憲方式，宣告「中華民國」只是代表台、澎、金、馬的政府，轄區不包括中國大陸。這種變通辦法的缺陷是，外國人對中華民國與中華人民共和國混淆不清，他們對台灣這個國號則容易認同。
台灣在加入聯合國之前，不但應該關心聯合國事務，而且應該積極介入，透過聯合國及其所屬機，如世界銀行與國際貨幣基金會，對第三世界提供經濟與技術上的援助，擴大台灣國際參與，促進台灣加入這些國際機構，同時應積極支持國際集體安全制度，以及聯國維護和平(peace-keeping)的措施。
雖然在短期內台灣不能登堂入室在聯合國大會出現，但台灣應該從「側門」、「後門」參與聯合國的各項經濟、社會、文化活動，以彈性名稱加入這些有關機構。朝野應該放遠眼光，不計短暫名利，對世界組織或國際社會提供援助，有朝一日，台灣所作的貢獻將得到國際社會的回應與回饋，到時候北京要阻擾台北加入聯合國，將是非常困難的。
爭取加入聯合國是一持久的奮鬥。國人應該同心同德研究可行之道。在台灣民間和政府，了解聯合國機功能和程序的專家實在太少，台灣目前所要做的是加強對聯合國的研究。現在台灣大專國際關係課程應包括聯合國與國際組織，大眾傳播應多報導這方面的資訊。國人不應過於短視，在台灣加入聯合國前，我們應對其功能及活動多加研究。
四、建立朝野共識，強化外交陣容
外交是內政的延續，外交的創新必須以全民支持為後盾。為建立朝野對外交政策的共識，政府必須加速推動憲改與民主化，以加強民間對政府的認同，擴大民意基礎，並改善台灣的國際形象。台灣內部因統獨糾葛，推行務實外交常是事倍功半；因政府反對以台灣名義重返國際社會，使舉國不能上下一致，全力推動加入聯合國的政策。如果台灣不能排除內部干擾，取得共識，加入聯合國的時機就永遠不會到來。
不可諱言的，朽木(dead wood)充斥政府外交機構。外交部人員職務分配、昇遷和外放，並未根據用人唯才、唯賢原則。如果台灣要在新的國際秩序中有所作為，迎接軍事、外交、經濟等方面的挑戰，政府就應強化外交陣容，從民間學術界和工商界廣泛徵召人才，參與外事系統的工作。台灣未來外交任務很艱難，需要最優秀卓越的人才，外交部應該擺脫以往用人的傳統和保守作風，有計劃、有系統地向外求才，徵召一批有想像力、開創性的人才，設計與推動新的外交政策。
台灣民間外貿的成績顯著，可以說工商界外事人才濟濟。外交部與政府部門是否能虛心袪除自大與部門主義心態，有雅量爭取民間人士加入對外工作？如果由於法令限制(禁止「黑官」任用)或因政府待遇太低問題，無法吸納這些人才，外交部應該研究因應措施。鑒於經貿事務已成為當代國際關係的重要內容，我們認為所有外交人員必須進行經濟、貿易領域知識的再教育。
要開拓外交，台灣也應設法開拓外交資源。目前政府過份保守的金融政策，不敢也不知道如何大幅開拓與運用可資有效運用的資源，實在是浪費與損失。例如台灣現在擁有100億美元外匯存底，只寄存於美、日、歐洲銀行，報酬率有限；如以專業管理方式或委託世界銀行旗下的國際財務公司進行投資，整體報酬率將比現在央行保守消極的定存有更高報酬率，每年可增加二、三十億美金收益，增加外交運作資源。
政府為了「安定」，一直不敢以更積極進取的策略，運作台灣的外匯存底及島內三兆億台幣的基金。目前政府可馬上動用投資到國際市場的資金至少在150億美元以上，可考慮投資東歐、中亞、亞太及拉丁美洲四個地區。經濟較發達、資本市場健全的地區可採間接投資，以證券投資為主；經濟落後地區可搭配國際財務公司的投資計畫間接投資。投資長期而言，報酬率高於定存；投資不是送錢，不必擔心國人「凱子外交」的批評。
總之，台灣未來的政府應有創造性積極的作為。因為國際金融市場資金短缺，台灣充沛資本的靈活運用，可以加強台灣與被投資國的雙邊關係，直接改善與世界銀行的關係，在國際社會提升影響力。新加坡政府成立專業投資管理公司，專司政府國際投資，數年來不僅為該國創造莫大經濟利益，更成為東南亞區域金融中心，提升其國際地位，值得台灣效法借鏡。