台灣的國家安全

林哲夫

一個國家的安全，雖會因國情、時代而有不同的定義，仍可將其簡述為：『對此國家所秉持的社會價值觀，人民的自由及生活水準之持續改善，政治、經濟利益及環保的維護，與其領土之完整性能免於外國的干涉、威脅及攻擊的狀態』。或許值得從國家安全（National Security）的反面，即不安全（insecurity）所呈現該國的易受害性（vulnerabilities）及其所感受的威脅（threats）兩層面來探討國家安全。然後具體地查驗台灣的安全問題，最後提出個人的建議。

台灣的國家安全及不安全，因在地理上只離中國大陸160公里，在地緣政治上，又有與中國尚未能一刀兩斷的關係而複雜化。對不安全所構成的易受害性有：社會文化面、經濟面、環保面、政治面、外交面及國防面。

在社會文化面，因過去50多年來，國民政府逃難到台灣，濫用盟國所交託的代理管轄權，強制用中國文化，以威權體制剝奪了台灣人的文化自由權，致使台灣人在文化認同上尚在掙扎，不能發展、創造其獨特的海洋文化，來脫離中國文化的陰影。

在政治面上，尚未獲取合法權限下即把中華民國的國籍強加予台灣人，並以惡烈的高壓手段剝奪台灣人的基本政治自由權。經過幾十年不斷的奮鬥及高昂代價的付出，才能享有目前的政治人權，卻因國民黨的政治倫理，及其殘存的政治結構的缺陷，因此台灣人尚需繼續致力使成長中的台灣民主體制能真正落實紮根，成為台灣獨特的傳統，並開花、結美香的果實。民主的台灣會促成社會文化的多元化，提升社會和諧，及加強對台灣的認同。具有參與性的民主體制及傳統，是對付任何獨裁、威權政體與外敵侵略，最有效的利器。或許台灣能成為其他國家從（半）威權到民主體制，非暴力轉形成功的有根浮標之一。

在天然資源極度地有限的台灣，落實的民主體制也會有助於減少或緩和經濟上及環保上的各種易受害性。透明又有人民參與的經濟及環保政策，在其決策過程及執行上雖或會較緩慢，卻能在政策的方向、人民生活的實際品質及做人的尊嚴上有更大的改善。

目前執政的國民黨所仍持有的政治倫理上及結構上的缺陷，包括不切實際的中華民國憲法及國家統一綱領，不但給台灣在外交上帶來了嚴重的易受害性及有限性，甚至阻礙謀取民主體制健康發展的機會及權利。又繼續被中國利用，在國際上孤立台灣、矮化台灣，反而對台灣人民的安全、將來及福祉招致多層的不確定性、易受害性及高度的威脅。

至於國防上的功能，在台灣國家安全的課題上，理應能與外交共同發揮其互補性的重要角色。國防部對台灣所承擔的易受害性、面臨的威脅與捍衛國家安全的多數問題，都難脫離國民黨之本質及其國家定位模糊不清，國軍為何而戰，為誰而戰等的嚴肅議題，造成了一連串嚴重的問題。明顯且可容易地察覺到的有國防策略、決策過程、軍力結構、軍購、器材維修、訓練、軍中的管教及官兵人權，政戰單位的續存及士氣等繁多的弊病、對其國防部的潛能打了大折扣。過去退除役後的職業軍人領導下的國防，雖仍有不少難題，或許較開明又有宏觀戰略思想的部長，會改變部隊內多數尚停留在威權時代保守主義者的風習。

詳細研查台灣所面對的這些威脅及易受害性時，不難發現其最主要的外在原因，莫非是中華人民共和國執政黨。彼等面臨其共產主義的破產，而擁抱社會主義市場經濟，及鼓吹大中華民族主義，以維繫其政權。違背世界邁向民主化大道的趨勢，拒絕放棄其武力侵犯台灣及在南中國海的霸權野心，用落伍的宗主權觀念及雪洗數百年來 亞洲病夫的恥辱，以粉刷其陰謀的醜惡面孔。在其國防現代化過程中，在策略上，改採高科技的局部戰爭，以改變武力結構及裁軍的美名把100萬的部隊改『裝』為對付日趨嚴重的社會問題的武裝警察，擬大量增添建造潛艦、水面艦，改善海空航運速量。又趁俄羅斯經濟困境，大量採購高科技的武器，如蘇愷-27（Su-27s）72架戰機，另將在磋商技術轉移下，生產200架 Su-27s，採購單上主要的有K級潛艦 4艘能配備 SS-N-22／SUNBURN反艦巡航飛彈的『現代級』驅逐艦 2艘，及數十架 Su-30s攻擊機。同時延聘了數千名高科技的俄籍軍事科學專家，參加各種舊式武器的改良及高科技新武器的研發，而包括短程彈道飛彈（SRBMs），陸攻巡弋飛彈（LACMs），反艦巡弋飛彈（ASCMs）等。並擬配合衛星導引系統及全球定位系統（GPS）來改善飛導彈的精確度，補強新武器系統的整合及C4I（指揮、管制、通訊、電腦及情報）。在起步階段的計畫，則有情報戰、電腦戰、電子戰、電磁戰及追逐航母之夢。人民解放軍部份已採用未來式的系統及技術，在高科技武器上，做重點式的研發，以打擊強敵的軍事弱點，準備從事包括先發制人的奇襲在內的不對稱戰爭。一個有領土及霸權野心的軍隊，又配備了這些質量兼顧的武器系統，對鄰國和區域穩定所造成的威脅是相當嚴重且可觀的。

數十年來，耗費龐大的國防預算的中華民國國防部逐漸擺脫了威權體制下幫兇的體質，在海空軍都配備了第二代新武器，如美製的諾克斯（Ｋnox）級、法製的拉法葉（La Fayette）級巡防艦、經國號IDF戰機120架、F-16戰機150架、60架幻象2000攔截機及 4架 E-2T預警機等。最近較認真地探討維護國家、社會及人民安全為中心的策略。但台灣所面臨的問題仍然重重。

1999年10月22日，美國國防部在最近完成（9月下旬）的報告中預測，中國如果以武力犯台，首先將以全部戰區飛彈的半數突襲台灣的(一)防空及飛彈防禦陣地，(二)機場及地對地飛彈陣地，(三)指揮、管制、通訊、電腦及情報（C4I）等設備，癱瘓台灣的戰力，另以飛彈嚇阻美國介入，中國期能在 45分鐘內取得台灣的制空權，以達到速戰速決的目標。構成此一對台灣的國家安全及東亞的穩定具有沈重衝突的美國國防部報告的部份依據，是否為最近5年來，中國（因政治因素故意或因錯覺）高估美國軍力的弱點、美國對中國的敵意、美國國力的衰退率，並低估戰爭對中國之損失及風險，和國際對中國的反應。

當我們的國家安全遭遇到這麼嚴肅及嚴重的挑戰及威脅時，傳統的國防智慧是：在目前國際情勢（即政治、軍購及台灣關係法，TRA）允許下，做最大幅的武器採購及追趕，例如參與仍在初步研發階段的區域飛彈防禦體系（TMD），甚至唐飛國防部長發表說：「應設法加入美日的軍事同盟。」（1999年11月3日），以便從集體或雙邊安全體系來改善防衛性的軍力，提升台灣的安全。

我個人很欣賞唐飛部長的勇氣、直爽及前瞻性的眼光。但是我們或許需要大家（朝野及軍民）一起坐下來冷靜坦誠地探討：(一)造成此情境的國內最大肇因何在，如何克服、排除之；(二)在國際上如何逐漸達到此種境界，而能打進此類安全保障體系的管道何在，從策劃到完成所需的時間差距（lead time）有多久；(三)第二項的可能達成度（attainability）有多大。這些問題的答案不是靜態，而應該有動態的因應性。

台灣關係法（Taiwan Relations Act）雖為美國國會通過的法案，其位階高於公報或聲明，卻具有法律施行性（legal enforceability），規定美國政府有義務給台灣提供防衛台灣足夠防衛性的武器，同時規定需要美國總統及國會確保美國具有能力嚇阻任何中國對台灣的安全和美國在亞洲的國家利益的任何潛在的威脅，或必要時具有將其擊敗的能力。而新的美日安保新指針在條文中，雖沒有明文化，卻意謂著文中的『周邊有事』 包含台灣周邊有事。1999年10月26日，美國眾議院外交委員會以絕大多數通過的『台灣安全加強法案』（Taiwan Security Enhancement Act, TSEA）來規定美國政府在有必要時，售予台灣更多的武器以便加強台灣的安全。我們應該由衷地感謝這些國際摯友的關心、他們的用心和誠意。

而台灣所面對的敵人──中國政府──雖一再聲稱：『中國人不打中國人』卻在1989年天安門事件對要求民主化、決策透明化的自國國民以武力殘忍地鎮壓，造成無數的死傷。其領導者曾數度在國際場合公開聲明：『如台灣宣佈獨立，則中國不惜使用核子武器……』，這是何等的野蠻。其笑臉的真面目是何等的猙獰呀！

回顧最近南斯拉夫──科索夫所發生的武裝對抗中，對人命財產、環境所產生的破壞及損傷是何等的大。而目前在戰略上，台灣不幸仍需要一些能達到反擊及嚇阻中國侵略的軍隊和適當的軍備。這些裝備不能由己，且可能完全由外國人在左右。我們能長久期待那些國際友人們不變的支持嗎？

在歐洲導致冷戰的終結及鐵幕在非暴力中落幕一個有貢獻的組織，是半官方的歐洲安全合作理事會（CSCE, 1995年後改為OSCE）所扮演劃時代角色。可惜在亞洲雖亦模仿其精神而有亞太安全合作理事會（CSCAP）的成立（1993年），卻把台灣排除其應在內的會員外，連正式負責安全及衝突處理的東南亞國協區域論壇（ASEAN Regional Forum）亦尚未能發揮類似CSCE的功能。

台灣對內外能選擇的方案仍極有限。如果能適時適地適人，配合傳統及另類策略，做動態的因應，定會減少易受害度及威脅，而改善台灣的國家安全。

在對內外關係上，除傳統的官方務實外交（或第一管道）工作外，應在不喪失對台灣認同的條件下，致力從事各種低姿態的多管道外交（Multi-Track Diplomacy），以達到特殊處境下，互補性的外交工作。如能授予某些基本要領，則人們能發揮可觀的效益性。

在國防部上，台灣目前的防衛構想是基於全民國防的理念，採用傳統武裝的『防衛固守，有效嚇阻』為防衛性防衛的策略，並推動『小而精，反應快，高效率』的精實案和民防制度的系統化，也注意到在中國一再的文攻武嚇下，心防的重要性。

或許我們所需要的國家安全之大策略（Grand Strategy）中的另類國防策略，可擴大以包括傳統的武裝國防及具有其互補性的群眾性公民防衛（Civilian-Based Defense, CBD）。台灣不可能長久以提升軍事實力來對抗擴張中的中國軍事壓力，但我們卻能以具有防衛及嚇阻功能的群眾性公民防衛，來挑戰中國擬併吞台灣的非法性。在享有基本人權，人們又能認同國土的民主社會裡，可以經過一套有預先研究、準備及非暴力訓練來發揮運用數百個非暴力不合作和政治上的抗爭違命的方法，使敵人無法達到敵人所欲達到的任何目標。在嚴重的情況下，也有可能導致敵人政權瓦解。

在民主化充分落實，而人們有認同國土的社會裡，人民如在國內外均能發揮多管道外交及群眾性公民防衛的功能，則台灣的國家安全將會有大幅的改觀。