調整政府的功能與角色
迎接新世紀新政府
林向愷
台灣走過黨禁、報禁與戒嚴的解除，萬年國會的改選，幾次的修憲以及一九九六年首屆總統選舉，做為一個國家的民主政治制度形型式已大體完備。一九九九年七月李總統在接受「德國之聲」訪問時，就指出一九九一年修憲後，已將兩岸關係定位在國家與國家，至少是特殊的國與國的關係，而非一中央政府，一地方政府的「一個中國」的內部關係。此項談話已明確地為民選第二屆總統設下兩岸關係最起碼的定位。此雖僅是一項政治宣示，且依目前國內特殊政治生態以及國際情勢來看，欲將特殊國與國關係落實於憲法以及法律層次短期內有所困難；但在特殊國與國關係宣示後，台灣長期以來統獨爭議勢將逐漸消失。有關國旗、國號以及憲改工程等深化特殊國與國關係的工作則有待完成。
另一方面，國民黨執政五十年後，人民生活品質與我國經貿實力呈現巨大落差，人民對尊嚴的期待落空。黑金治國，經濟發展與環境生態無法兼顧，黨營事業體的版圖急速擴展，都將妨礙台灣民主政治的正常發展。所以，台灣民主政治制度雖形式初備，但內涵有待充實。如何消除上述不正常現象讓台灣政治回歸到一個正常運作軌道，值得我們思考。在此，我們認為台灣政治體制正常化最有效最快速的途徑就是政黨輪政。
選擇深化特殊國與國關係或政黨輪政決定了2000年總統大選各候選人的選戰總路線，更決定了三組主要候選人間競爭與合作關係。可惜的是：各主要候選人對口水戰的興趣似乎遠高於治國理念的闡述以及國政藍圖的提出，以至於此次總統大戰真正意義無法凸顯。本文將從如何藉政黨輪政讓台灣政治正常化為切入點，探討在政黨輪政選舉總路線下，新政府的功能以及角色應如何調整，如何確立優質的總體經濟環境以追求永續發展。
壹、經濟發展、社會安全機制與環境生態
是台灣永續發展的三大支柱
經過三十餘年的快速經濟成長，台灣的發展已出現瓶頸。依行政院經建會的「跨世紀國家建設計劃」，當前我們面臨的失衡現象有：台灣的國際地位與生活品質和經貿實力有顯著落差，造成民眾對尊嚴的期待落空；黑金治國，經濟發展與環境生態無法兼顧，利益團體、族群、部門建設之間的對立，社會治安惡化導致社會和諧的失調；軟硬體基礎建設嚴重不足，無法支應現代化生活、生產的需要；由於法令制度不健全、行政立法部門無法發揮應有效能，加以諸多法令制度未能應時興革，導致施政品質難以滿足民意訴求；以及民間活力凝滯。這些失衡現象背後更值得深慮的則是：政府功能應隨經濟發展階段的不同而有調整。若政府功能的界定，缺乏社會共識以及客觀的規範準則，一旦政治體制的設計與運作不夠健全，加上基本倫理無法有效規範時，則公共政策極易淪為部份家計單位或企業或其他組織從事競租活動的工具，對人民福祉反而有所損害。
如何確保我們在國際社會中的生存權與發展權是當新世紀首要任務，我們除了要加強外交以爭取更多國際社會的支持，在全球經貿體系下依我們的條件調整經濟發展的方向與策略以維持強大的經貿實力外，另一個新的方向應是我們如何開始承擔做為一個已開發國家應負的責任：如何藉經濟自由化以及國際化讓世界主要國家分享到我們發展的成果，如何導入歐美先進國家的發展價值觀念來提升我們社會發展目標。新世紀新政府若決定承擔這項責任，則未來台灣永續發展的三大支柱應是經濟發展、社會安全機制與環境生態。
經濟自由化與國際化是台灣未來經濟發展的方向。為確保經濟自由化與國際力成為經濟發展的助力而非阻力，我們必須同時進行法制化以及紀律化的工作，法制化目標是建立符合國際慣例的法律制度，而紀律化則是確定市場機制不受不當干擾，以建立人民對自由經濟的信心。經濟自由化首要工作是貿易自由化，貿易自由化除了促進商品的跨國移動，更會透過價格機能將各國的勞動市場做某種程度的連結。
依要素價格均等化理論，貿易自由化會導致先進國家低技術勞工的薪資下降。當開發中國家所生產的勞力密集產品大量出口到先進國家致使先進國家勞力密集產業的工作機會減少後，工資上漲的壓力將會減輕。該產業工作會將會減少且高技術密集產品大量出口的結果，則會帶動高技術勞工的薪資上漲。貿易自由化的結果造成先進國家勞力密集產業轉移到開發中國家繼續生產，此為後進國比較利益所在，而先進國家其高技術密集或高資本密集的產業則因擁有比較利益時會吸引更多的國際資本投入這些產業，此為先進國家比較利益所在。雖然，貿易自由化未必會造成平均工資率的下降，但會造成高低技術勞工薪資所得差距的擴大。事實上，經濟發展過程中，產業結構會隨時改變。不少工作機會將會消失，亦會有不少新的工作機會出現。只要勞工在工作轉換過程沒有太大障礙或調整成本，這種工作機會消失與新工作機會出現不必然對勞工的就業產生太多的問題。當勞工本身所擁有的人力資本或技術或其他因素造成其工作轉換時的調整成本變高時，後進國家經濟成長速度若快到讓先進國家產業結構改變亦快到其國內勞工無法及時調適，則會產生勞工就業問題。過去一、二十年，由於後進國家勞工教育程度較低且軟硬體基礎建設不足，縱使這些國家有低廉勞工，仍不足以完全吸收先進國家(或中進)國家資本前往投資。所以，只要我們能持續維持較高教育水準與品質，較優質的企業管理以及較豐沛的軟硬體公共建設，本國勞工仍能享受較後進國家為高的薪資所得，產業亦不可能完全為後進國家所替代。
當資本移動管制逐漸解除後，先進國家的廠商會有更強的誘因將工廠及機器設備移往後進國家結合當地勞工繼續生產以賺取高額企業主所得。若只有少數廠商如此做，它對國內的薪資所得與就業還不至於構成太大的問題。一旦為數眾多的廠商都如此做，此將對國內資本存量造成嚴重的影響，進而大幅降低勞動的邊際生產力，讓本國勞工的薪資所得無法增加甚至下降。赴海外投資、生產的企業主享受更高的投資報酬率，而國內的勞工則因關廠而失去工作，而還未失業的勞工其薪資所得則無法再如以往地增加。針對資本管制解除後所產生的現象，世界經濟論壇主席史華教授 (Klaus Schwab) 曾撰文指出當跨國資本與技術移動愈來愈無障礙後，高科技、高生產力以及高薪資所得間顯著的三者正向關連將不存在。我們面對的未來可能是高科技、高生產力以及高薪資所得間不存在任何必然的關連。此對國內勞工薪資所得成長和就業都會產生更嚴重的衝擊。
貿易自由化一旦造成所得分配的不平均。在一個所得分配較不平均的社會中，選民較偏較高的累進稅制，稅率累進程度愈高投資意願愈受到影響，進而影響到經濟成長。另一方面，當所得分配愈不平均，低所得階層的家庭面對為數少但非常富有的家庭時較易流於不滿甚至對立，並傾向對現有社會政治制度做較大幅度的變革。一旦社會政治不穩定程度阻礙廠商正常生產的經營活動，進而影響生產要素的生產力。若未來的資本邊際生產力因而受到影響，則廠商的投資意願也會受到影響。此外，社會政治不穩定會讓投資、經營環境不確定程度提高，造成廠商不願在國內投資或將工廠遷往國外。
由於社會福利制度具有所得重分配以及維持國民基本生存權利的功能，一個設計完善的社會福利制度將讓一個社會、經濟更符合公平正義。較穩定的社會政治亦有助於投資以及經濟成長。事實上，OECD中社會福利支出占政府支出比重愈大的國家，其長期經濟的表現也愈好。也就是說，社會福利制度有助於維持經濟長期的成長。另一方面，政府規模（以政府支出占GDP的比重來衡量）愈大，由於民間部門經濟活動的空間相對愈小，確實有礙經濟成長。所以，OECD國家的經驗告訴我們重視如何有效控制政府規模而非如何削減社會福利支出才是促進經濟成長正途。
我國新世紀經濟發展目標應由國民所得水準的提高轉換為國民生活品質的提升。由於國民所得僅是衡量一國國民在一定期間內市場活動的價值，政府若忽略外在環境的改變或民眾需求，一昧追求更高的經濟成長率，甚至對市場運作做不必要的干預，給予不公平的租稅減免或不當的獎勵，或放縱環境生態不當的破壞與使用，造成市場機能嚴重扭曲。由於國民所得的數字並不能反映社會為市場扭曲所付出的代價，較高的國民所得未必會對生活品質的提昇有所助益。生活品質更由於具有多元特質，所以難以單一數字表現，我們應揚棄以單一數字做為政策追求的目標而輕忽其他衡量生活品質的指標。國民黨政府執政五十年來，重經濟成長忽視環境生態的結果，固然讓我們的經濟成長率有耀眼的表現；然環視台灣的土地、河川、海洋以及大氣環境則慘遭過度使用或過度開發所破壞與催殘，福爾摩沙成為歷史名詞。由於環境生態破壞情況嚴重，要回復原有的環境與生態已超越我們這一代所能負擔，必須由下一代共同來負擔。如此，勢必影響到下一代可投入經濟成長的資源，將影響到未來經濟成長的表現。國民黨不尊重環境生態的結果，看來我們這一代有了較豐足的生活水準，但我們的下一代卻要付極大的代價來代我們清償我們這一代對大自然所產生的龐大債務。唯有重視環境生態才能達到兩代之間資源使用的公平，不然未來我們的子孫要享受有品質生活的代價將愈來愈大。
追求經濟自由化以及國際化，給部份個人、家庭與廠商帶來機會，亦給部份個人，家庭與廠商帶來資源快速移動所產生的風險。有愈來愈多的經濟活動不僅個人、家庭或廠商無法掌握或控制甚至無法置喙。此時，要個人、家庭或廠商完全承擔因自由化與國際化所帶來的風險也愈大。要建立一個勇於承擔風險的社會，國家有必要建構一套完整的社會安全機制，讓個人、家庭或廠商了解到當他們在方向選擇錯誤時，他們還得到應有的基本保護，同時可以掌握渡過動盪時期所需的基本生活的保障與尊嚴。所以，在經濟自由化與國際化的同時，我們非但不必放棄建立社會福利制度的目標，相反的更要將其規劃成一個國家為個人、家庭以及廠商提供的「社會避險工具」充當風險承擔的後盾制度以協助人民培養勇於冒險精神。
政府的功能 (或公共經濟與市場經濟間關係的界定與規範) 主要是透過公共政策的形成而呈現，再藉政府預算資源配置的表現而落實。由此可知，公共政策的規劃、制定與執行會影響政府與家計單位、企業以及其他型態組織間的互動關係。由歐美先進國家發展經驗來看，當國民所得超過某一水準之後，所得對個人的福祉已不再那麼重要，而個人對生活品質的感受才是重點，此時政府功能亦應隨著發展階段而有調整，大致的調整方向為：提供必要的軟硬體基礎建設以及公共財，糾正民間經濟活動所產生的負面外部效果 (如：環境污染)，以租稅或社會福利制度達到所得重分配的目標，並減少政府介入生產性活動。在預算資源配置的具體呈現則為社會福利與衛生保健支出比重增加，經濟建設與一般政事支出比重減少，而政府功能設計的目標則是提供給企業與家計單位一個公平、安定的大環境，讓這個國家所創造的附加價值 (或國民財富) 最大。
貳、確立優質的總體經濟環境
一國總體經濟環境是否穩定關係該國經濟持續發展，而衡量總體經濟表現的指標有：經濟成長率，失業率，物價膨脹率，未償還公債餘額，平均稅率，政府預算赤字，經常帳收支情況，外債以及外匯存底。其中，政府的總體政策較能控制的變數為物價膨脹率，未償還公債餘額，平均稅率以及政府預算赤字。本節將探討新政府如何藉由加強政府財政責任，建立央行獨立性以及調整政府功能以強化我國總體經濟的體質。
一、強化政府財政責任
1987年解嚴以後，台灣進入威權體制轉型期，其間最常見的政府財政現象為預算支出失控以及大量透過修法、立法對特定團體進行各種減稅、免稅。1992年以前，股市繁榮，証交稅收入激增，還看不出任何財政危機。近年來稅收成長趨緩，國建六年計劃財務規劃不當的問題逐一浮現，造成政府預算赤字大幅增加而未償還公債餘額亦急遽上升。面對此種形勢，朝野遂於1996年的國發會中達成民國九十年度財政收支平衡的共識。
公債發行或賒借為政府提供一個財務週轉工具讓財政政策更具彈性。試想政府在各年度都必須維持預算收支平衡。當景氣低迷造成政府稅收減少在維持預算平衡前提下政府就必須提高稅率以維持必要稅入或削減支出。然提高稅率或削減政府支出則對提振景氣有負面的效果，維持預算平衡的結果卻讓景氣波動更加惡化。由此可知，景氣低迷導致稅收減少或政府採行擴張性財政政策造成預算赤字增加時，政府為支應此項短暫性赤字增加時，由於稽徵或立法等交易成本很大並非上策，不應採行提高稅率的方式。此時，發行公債以支應預算赤字增加則是較佳的作法。依歐美日先進國家的經驗來看：只要政府支出控制得當，未償還公債餘額占國內生產毛額比率並不太影響經濟成長率。由長期的角度來看，政府支出規模概略等於一個國家的租稅負擔，一旦政府規模擴大或稅入無法隨預算支出增加，此時無法以債還債方式支應預算支出，其結果不外乎加重後世子孫稅負或者由央行貨幣融通。
藉寬鬆貨幣政策或擴編預算支出規模，冀圖於選前製造經濟表現良好的政治性景氣循環，在財經、預算法制健全的歐美國家都一再發生，台灣往後發生可能性當然不能說沒有。為讓政府部門以國家長遠發展為施政目標，而非以政黨或政客延續執政為目標。台灣有必要儘速建立財政責任制度。一個較具前瞻性的財政責任制度，應是要求行政部門提出一個中長期財政收支總計劃，經立法院審查後，由行政部門據以執行。為了使這些計劃確實執行，必須對立法、行政部門賦與財政責任。具體說，行政部門必須對計劃期間內各年度中長期未償還公債餘額/GNP 比例預先設定目標值。未達目標前，立法院或行政院不得減稅或提升預算支出成長率。此舉，除了迫使主計處或財政部必須更準確預估國內總需求以及稅入外，更可加重行政部門預算編製的責任。此外，計劃期間並要求行政院每年定期報告各項中長程財政收支計劃年度執行情形。
二、確立央行獨立性，不受行政部門干擾
由於央行為一國的最高貨幣管理機構，其貨幣政策的制定與執行不僅關係國內物價的穩定，亦影響匯率的穩定。央行是否能超然獨立地制定並執行貨幣政策決定一國總體經濟政策表現的好壞。近來，總體經濟政策表現和央行獨立性的關連，深受經濟學界重視。加拿大經濟學者Bade與Parkin曾於1982年針對十二個國家編製一套央行獨立性指標。他們強調央行的政治獨立性：行政部門和央行之間從屬關係，理事會或其他決策單位成員的組成結構以及任期，任免央行理事以及總裁的程序，財經首長在央行決策過程中所扮演的角色以及行政部門和央行兩方官員互動方以及接觸頻繁程度。Grilli, Masciandaro與Tabellini三人則在1991年編製另一套指標，強調經濟獨立性。經濟獨立性係指執行貨幣政策時央行政策工具的選擇是否受到行政部門所加諸的外在限制。舉例說，央行是否必須直接承購政府公債，央行是否須對政府短期融通或臨時墊借，以及央行所制定的貨幣政策是否須由行政部門事先允準方可執行。
先進國家央行的獨立性和物價膨脹率有反向關係。一個高度獨立的央行由於較可免受行政部門來的政治壓力，其政策、行為較易預測且不易有太大的偏差，央行亦較有空間去追求物價穩定。但是，央行獨立性和經濟成長或其波動性沒有必然關係。舉例說，瑞士央行是已開發國家中最獨立的，而西班牙央行獨立性不高，但兩國經濟成長率幾乎相同。過去，台灣總體經濟表現良好的原因並不在於我們有獨立的央行，而是政府採取出口導向的經濟發展策略以及穩健的財政政策所得到的結果。採取出口導向策略，廠商必須依照國際比較利益從事投資、生產活動，這也迫使政府必須遵照經濟法則訂定各項政策，以維持台灣商品的國際競爭力。而穩健的財政政策讓央行不需擔負籌措政府財源的責任。當國內需求比重隨國民財富增加以及出口成長因比較利益優勢不再而日益重要後，國際市場競爭的壓力在貨幣政策制定過程中的重要性就大為削弱。一旦以經濟法則制定總體政策的壓力不在，若再加上預算失控，政策權衡空間就跟著增加。所以，許多學者鼓吹以法則型貨幣政策取代權衡型貨幣政策以降低物價膨脹率。由於台灣是一個小型開放的經濟體系，國外因素的衝擊都會對國內經濟產生不同程度的影響，為讓掌握較多國內外相關資訊的央行能有較大的權衡空間來回應外在衝擊，此時若能確立央行獨立性使其免於受到行政部門的控制與干擾，則央行制定的貨幣政策將更具彈性，但又不至於讓貨幣政策因缺乏紀律而流於不當的寬鬆。
新世紀新政府應以更前瞻、更長遠些主導央行法的全面翻修。此時，我們不只以檢討「如何改正央行在制定政策」的弊病為足，更重要是要「調整產生這些弊病」的制度。新政府對為央行法修改方向為：
1. 確立理事會為最高決策機構，而總裁的職掌僅為綜理行務，執行理事會之決議。理事會除定期召開會議，必要時得隨時召開之。為求決策透明化，理事會之會議記錄事後應定期刊載於中央銀行公報上。
2. 調整理事會中理事任期以及組成結構。出任理事的相關部長之首長不具投票權，具有投票權之理事任期應確立任內亦不得兼任中央銀行以外之其他職務。
3. 刪除央行「協助經濟發展」的經營目標，使央行兼具「開發投資銀行」的角色轉變為「銀行中的銀行」單純功能。
4. 嚴禁央行直接承購政府公債，且不得對國庫做臨時墊借或短期融通。
三、總體經營環境的改造優於跨國租稅競爭
建立優質的整體營環境是新世紀新政府努力的目標，新政府不能為了吸引外資或留住本國廠商而採取降低稅負的租稅獎勵政策，以至於忽視政府在建立優質高等教育體系以及提供充份軟硬體基礎設施的責任。全球化的趨勢將使資本、技術甚至勞力等生產要素在國際間可以自由移動後，只要任何一種生產要素在不同地區的價格出現差距，則價格較低廉的生產要素將會流向價格較高的地區。一旦生產要素可跨國自由流動，則價格差距將會縮短，而移動較快或移動數量較大的生產要素，其價格差距縮小的速度較快；而不易移動的生產要素，相對具有價格優勢也會因為吸引其他要素的流入，增加對於其要素的需求，使該要素價格提高，而縮小價格差距。因此，廠商在同一個地方利用價廉的生產要素以獲取競爭優勢的時間將會縮短，為提高競爭力，則必須借重要素成本以外的因素。
資本報酬率除受使用技術或從事產業的影響外，還決定於資本所得適用的稅率。稅率愈高，其稅後投資報酬率愈低，造成投資意願的降低。在資本以及技術跨國移動仍有不少障礙時，各國所得稅率的差距不會是企業或廠商在選擇何地投資時一項重要的考慮因素。當資本與技術跨國移動的障礙愈來愈小後，投資的區位選擇時稅負輕重就成為一項重要的考慮因素。為爭取外人投資許多後進中國家甚至先進國家競相以租稅減免方式降低廠商或企業所得的稅負，提高稅後投資報酬率以吸引更多的外資，此即所謂的「跨國租稅競爭」。
儘管生產與投資遂漸全球化仍然有些產品和勞務不易進口。這些非貿易財若品質太差或價格過高，將使其他產品的生產成本高於外國或品質不如外國，而使本國貿易財失去國際競爭力。在此情形下，本國可跨國移動的資源將會流到外國。反之，若這些非貿易財的生產部門能提供高品質與低價格的產品或服務，則外國的廠商和資源將會留在本國發展。因此，未來的國際競爭力將以非貿易財競爭力為基礎。非貿易財中最重要的項目就是公共財，它包括：法令制度、政府行政效率、社會治安、生態環境、生活成本與品質以及其他硬體基礎設施。一國經濟若發展良好，許多非貿易財產業會跟著發展起來，此亦有助於吸引其他產業。由於非貿易財較不易直接感受到外來的壓力，在產業已有相當發展程度後，若政府不主動積極改善，較可能成為未來發展的瓶頸。
在資本與技術跨國移動愈來愈無障礙情形下，許多企業及廠商所以還願意繼續留在國內從事生產，一個很重要的理由就是這些國家擁有品質較高的勞工與充足的軟硬體公共建設。由此可看出，只要我們能持續提升國民的教育水準與品質以及提供較豐沛的軟硬體公共設施，讓更多的廠商與企業讓更多的廠商與企業留在台灣或進駐台灣，則我們的勞工享受較其他開發中國家為高的薪資所得，產業亦因政府所提供優質的整體經營環境而不願意將企業完全移到國外，外資則因穩定的投資環境而願意來台投資。政府若要提供充足的軟硬體基礎建設，維持優質的高等教育體系，都必須有足夠的政府財政收入為前提。過份重視租稅獎勵或過份強調跨國租稅競爭勢必迫使政府減少可支用的財源，進而排擠到上述建設所需財源。
由於生產要素跨國移動速度不同，從最適租稅理論來看，應對不同的生產要素課以不同的稅率：跨國移動較無障礙的資本應課以較低的稅率，而跨國移動困難的勞工，則應課以較高的所得稅率。若依特定所得或特定產業給予不同的租稅負擔易造成一國之內不同所得租稅負擔的差異，導致租稅負擔不公平。另一方面，由於稅收為國家長期財政收入主要的來源，過度的租稅獎勵或過份強調跨國租稅競爭的重要性將影響國家財政收入。一旦國家財收入減少，勢將影響國家預算規模，進而影響到政府功能的發揮。政府可投入軟硬體基礎建設的預算資源減少，將造成軟硬體基礎設施的水準與品質的下降。亦即，當政府所提供的服務水準與品質惡化後，此對企業或廠商，整體經營環境都將造成不利的影響。
參、唯有政黨輪政才能完成新政府再造工程
經濟發展，一方面造稅收增加，另一方面人民對政府提供的軟硬體基礎設施以及服務的需求亦日益增加。經濟發展所增加的稅收，除了用於基礎設施外，大多用於建構愈來愈精緻的內部管控體系。造成各種不同政府機關紛紛設立，新的公文流程紛紛建立，但機關之間資訊並不流通，缺乏橫向連繫。為了部門間協調、為了權責統一，往往又在既有組織上在架設新的組織，組織架構愈來愈複雜，人事費用逐年攀升。此種各機關各自為政，結果是：所有資訊，行政流程都只有垂直傳遞，而無橫向流通。
加拿大政府最近出版「以資訊科技改造政府藍圖」一書中，就明確指出政府應以提供人民所需服務為其施政最終目標。民眾之所以對政府產生疏離感。理由很簡單：當他們發現在銀行、超市、百貨公司所得到服務要比政府提供的服務來得好來得快時，他們當然想不透：為何繳交高額稅金後所得到的服務品質竟會如此低劣！更有許多人想要瞭解：為什麼他們到政府部門查詢或取得一些簡單資訊，就必須耗費寶貴時間在排隊上；填表時，則必須接受行政人員的查詢。而類似的需求，往往在民間部門卻是立即且令人滿意的服務。
奧斯本與蓋博勒在「政府再造」一書中，亦指出人民需要的政府是具有催化作用的政府，能引領我們前進的政府，是全民共有的政府。人民不是定期透過選舉才得到參與政治事務，而是透過政府充分授權將權力移轉人民，政府與人民共享國家資源、資訊。只有尊重人民意願的政府，政府與人民才能對政府產生信賴感。理想的政府應該是任務導向，結果導向，亦即人民需求導向的政府。他們並指出政府應將市場機能導入政府服務的提供中，而行政管理應在政府預算收入而非支出；應由繁雜層級式組織架構轉換為團隊式的工作模式。
過去，政府財政寬裕時，以大筆預算購買個人電腦或大型主機建立各機關自有的資料處理系統，並協助行政工作。過去耗時且不具標準化的行政流程，文書作業都逐步轉換成標準軟體的應用。行政機構固然省下許多人工處理的時間，但機關內規範、執行以及管控標準化，卻使機關決策程序更為僵化，而部門間資訊界面尚未標準化，部門間的資訊無法流通，而且有日益阻塞現象。也就是說，各政府機關間的電腦網路是封閉式、是孤島式，資訊科技只是強化原有的行政程序，仍無符合人民對政府提供服務的需求。為了防弊而設計的行政流程，固可確立部份行政責任，但行政作業流程卻愈來愈複雜，耗時無效率的簽呈，無盡的公文批示，浪費不知多少的時間以及行政資源；但台灣的官商勾結仍然層出不窮，工程弊案一再爆發，黑金政治仍舊氾濫；但行政體系中的公務員不僅動機被懷疑，而繁複的行政流程，更無發揮個人潛力的空間。
資訊科技的引入不僅在簡化行政部門的公文流程或讓行政作業、文書處理標準化更是藉資訊科技將政府由資訊掌控者轉換成資訊提供者，資訊不再為政府獨享，必須與全民分享。藉資訊介面標準化，讓政府部門間資訊得以橫向流通。電腦網路不僅是縮短部門內作業流程時間或簡化部門作業程序，更重要它是政府再造的觸媒。
新政府再造工程的最終目標是藉數位化政府以及虛擬的行政單位的建立讓政府所提供的服務是以人民需求為導向，讓政府成為人民全天候共有的政府。數位化政府為人民提供全天候的服務，只要人民需要，就可即時取得政府提供的資訊和服務。藉由國家資訊基礎建設政府以最有效率得方法將資訊提供給人民以及企業。政府提供的服務是以人民需求為目標，而不是依行政體系的管理方便或偏好來決定。
在數位化政府中的行政體系下，個人電腦或工作站不再是簡化文書處理或公文流程的硬體設備，而利用電腦網路將分屬不同單位的工作人員以任務或人民需求為導向予以編組所創造出高效率工作團隊；也就是說，電腦網路不僅要將個別部門間的資訊介面標準化，讓橫向資訊流通變為可行，更藉電腦網路將部門間本位主義的藩籬打破。數位化政府就是藉電腦網路將過去政府提供機關供給導向的個別服務轉換為以人民需求為導向的整合型服務。在數位化政府下，由於橫向資訊流通變為可能，橫向協調就變得非常重要，尋找問題答案的方式不再是過去向上請示，或部門內的討論，而是由跨部門橫向討論，共同找出答案。由於政府的職能分散由更具彈性的工作團隊來發揮，整個政府運作呈現最有效率的虛擬狀態。
在虛擬的行政單位裡，政府採購的流程，各項申請作業過程以及相關資訊都置於網路上，讓民間部門和人民都能共同參與。由電腦網路建構的虛擬行政單位可因人民或社會的需要而被創造，一旦完成任務或達到目標後，就可被解散。行政部門可利用電腦網路將行政程序數位化，透過電腦網路讓人民以及相關團體參與「網路公聽會」。更可將目前尚無答案的議題，透過電腦網路，由人民參與「網路腦力激盪」。也就是說，透過網路，人民可全天候參與政府決策，監督政府決策執行以及追蹤政府施政進度。政府不再是資訊的掌握者，而是透過電腦網路將資訊做雙向溝通，讓人民能即時，全天候的參與決策以及分享資訊；如此才能讓人民覺得自己的意願和需求受到重視與尊重，人民與政府的疏離感才有可能拉近。疏離感消失後，人民才會對政府產生信賴，而休戚與共的命運共同體才能建立。
長期以來，政府缺乏效率的問題，已非由削減人員，調整組織，簡化層級，更換部會機關的首長就可解決。其中最大的障礙在於：國民黨執政的心態仍未調整。政府扮演的角色應是一個遊戲規則的制定者，以規範經濟體系內參與者 (包括政府) 的行為；一個公正的裁判，以保障多數人民的權益；不應是一個資源、資訊、科技發展的控制者以及主導者。政府應由過去的管制性，主導性的角色轉換為服務性，協助性的角色。要徹底重建正確的執政心態並改造國內政經環境，唯有借助新政府再造工程，然新政府的成立必須藉政黨輪政才能達成。