台灣原住民族、族群政治與國家發展

張人傑

　　台灣前途的困境，在於國家認同危機，國家認同的糾葛，則來自族群政治的深刻和複雜，也就是族群支配結構和過程，所造成的族群正義與族群認同問題。

我們試以原住民族問題為中心，來探討支配台灣超過半世紀的中國國民黨政權（CKMT），其族群支配策略及問題，並在此回顧與反省基礎上，思考及探討國家長期發展下，可能的國家體制改革及族群政策方向。

一、 原住民族社會政治發展的省思

　　半世紀以來，CKMT統治下的原住民族，其命運是與台灣整體國際政治經濟地位的變化，以及國內的社會政治轉型息息相關。原住民族的政治地位和處境，象徵性的、也是具體而微的表現在其稱號上，這是一個由否定到承認，由到集體地位的「認同政治」過程：

　　山地（同胞）→山胞（社會）→原住民→原住民族

　　在90年代以前，CKMT的原住民族政治之最大特色，就是沒有任何政策。從國家的政策制訂與政治議程來看，並沒有原住民族的存在，然而，CKMT如何在沒有（外顯）的政策下，遂行其統治以達到政治目的呢？其奧秘在於「地方政府」的行政機能，即省縣政　府機關的行政組織和功能，但是地方政府又如何掌理沒有政策指導的「山地」行政業務呢？其原因有二，一是技術上、體制上繼承日人殖民統治，一是意識型態上以「三民主義憲法」的「邊疆民族」或「特殊生活習慣人民」，構築其虛假的政策正當性。

　　扭曲的（甚或是真空的）政策，以及貶抑的行政，如何能夠運作呢？這個問題在威權體制下，特別是沿襲日人長期的、有效率的警察統治下[1]，並沒有遭遇太大扞搹。在大中國意識型態支配下，原住民族不但未能取得任何的政治承認，還遭受「平地化」、「現代化」面具裡，以政治、武力支配和文化統制的手段，所進行的軟硬兼施的中國化、同化統治。

　　威權統治時期的原住民同化政策，至少可見之於下列各方面[2]：(1)劃編山地鄉村鄰、實施地方自治，破壞原有之社會政治體制及單位，達成政治滲透與重組之目的，(2)原住民問題「社會問題化」及地方化，否認民族地位與身份，(3)深入基層之政治訓練、宣傳、組織，以及強力之黨務、軍憲系統，全面性、一元化之社會控制，(4)以「恩庇侍從」主義籠絡傳統仕紳及現代精英，建立派系、族系、教派等之競爭、分化體制，強力制衡、掌控地方勢力，並以現代教育、選舉和意識型態灌疏，重塑原住民政治文化，(6)劃分平地山胞與山地山胞，分置山地鄉於各縣，以分化、分散原住民社群，以利選舉、政治操控，(7)以自治形式掩飾壟斷式決策和指導式行政。

　　在偏執的政治與命令式的政策支配下，原住民族的社會政治主體性，遭受破壞而畸形發展，形成高度依賴和零碎的現象。這個問題直到80年代，隨著原住民族運動的興起，壯盛的、大規模的、跨族群的動員，強力的生存權利和自我認同訴求[3]，在大規模的威權政治轉型（或弱化、軟化），以及社會經濟力量重組過程中，廣受社會輿論的同情與支持，使原住民族議題，迅速的由社會問題、經濟問題，轉化為政策問題，並透過文化與認同抗爭（如吳鳳問題、正名運動）、經濟抗爭（如還我土地運動、反核廢料運動），而在朝野對立的政治格局，以及「蒙藏委員會」存廢的攻防中，尋得政治空間，加上國際原住民族運動的參與，持續的在議會與社會抗爭中，滾雪球般的成為重要國政議題。

原住民族抗爭的政治成果，集中在民族地位的取得、民族事務機關與權力的建立、部份社會文化與經濟權益的提升、議會（立法機關）地位的再確認，最大的收穫則是在於多元族群、本土文化、民族自主、文化尊嚴、族群平等意識已初步紮根。在憲法增修條文、地方自治法、原住民族教育法、姓名條例、行政院組織法，以及擬訂中的原住民族發展法等，或可為原住民族的生存發展提供最基本的形式條件，但是社會經濟層面，仍有諸多亟待解決的困難。

二、 原住民族社會經濟困境的探討

　　社會經濟資源的相對弱勢和不平等，是原住民強烈相對剝削與無力感的根源，經濟的匱乏和生活的困頓，其傷害不亞於政治權力問題，其解決的困難更甚於政治與政策的改革。經濟問題不只是體制與資源秉賦的良窳，更是從日常生活溫飽、傳統的消費與生產觀念、資本與技術的不足、經濟和就業結構轉型，乃至財團介入、利益集團的衝突等[4]，在在對原住民族的生存發展造成形格勢禁的限制和壓力。

　　「貧窮」是原住民長期的夢魘，原住民的平均所得大約只有台灣國民平均所得的33％至40％之間[5]，且負債情況相當普遍。原住民貧窮問題的原因，除了外在的全球性經貿變遷，以及整個社會經濟的資本主義化，和市場經濟的普遍化外，還有一些與原住民社會文化攸關的因素：(1)文化資本的落差，不論在國民教育或高等教育，原住民的教育成就日見短絀，使文化再生產與就業機會受限，(2)就業結構的限制，原住民的農業人口，以及初級產業人口比重較高，為糊口而轉業、兼業者，多集中於非技術性，以及高危險、低福利、低保障的工作，如捆工、船員、一般工人、服務生、司機等，難以適應就業結構之提升，更直接承受引進外勞的衝擊，(3)土地權利的流失與受限，山地保留地的數量不足，又有約40％位於水源水質水量保護區，其土地使用、開發受限，較高生產價值之土地，則多典押、轉讓外人，以致原住民喪失其生產和生活的基地和空間。

原住民族的經濟困頓，其效應並非只是「生活品質」的高低，更危及原住民族社會文化的存續，也就是經濟的低度發展，有其整體、廣泛的負面影響。經濟問題的嚴重性，至少表現在下列方面：(1)健康與壽命惡化，原住民的意外事故死亡率約為台灣地區居民平均的3倍，肺結核是4.7倍，原住民男女兒童和青壯人口（20-45歲），其死亡率均遠高於台灣地區居民，而原住民男性的平均壽命，居然較台灣地區居民短少十餘歲，主要原因應在於工作條件與經濟能力的差異，醫療資源與生活習慣則為次要原因，(2)人口永久性外流嚴重，原住民女性為脫離生活困境，選擇與平地人結婚是一根深柢固的問題[6]，而先是平地山胞、後有山地山胞，大量的進入都市謀生（估計占總人口25％以上），其中甚多家庭在都市生根，導致部落人口難以再生，(3)傳統生計的滅失，自給自足和物物交換的傳統農業生產在經濟性農業的競爭下，已失去其存在能力，而漁獵在生態保育政策下，亦不可能（如國家公園、自然保護區的設立），收入來源減少外，尚須尋求替代來源，而其文化祭、儀影響則難以估算，(4)季節性的人口遷移，在多數青壯人口為工作而遠居他鄉的情況下，造成部落人口的中空，老年人和幼童滯留部落，致社會化與文化傳承產生斷層，社區和社群難以維繫。經濟瀕臨破產的代價，是家庭和社會的解組，族人生命和族群生機的流失。

三、 文化霸權和族群支配

　　原住民族的政治經濟問題，有其主觀上的社會文化特殊性，即其幅員規模較小和社會文化體質較為敏感，且其族系與文化特徵，是和漢人截然不同的南島（語系）民族。原住民族除受強勢的漢文化與資本支配外，在政治上，則和多數台灣漢人一樣，都屬CKMT（或「國民政府」）移棲政權支配下的被統治者階級。

　　台灣的族群認同問題，癥結在於族群支配所引起的扭曲和混亂，CKMT為達成少數統治目的，除眾所周知的武力，更積極運用意識型態工具和操弄符號體系，主要的就是大中國文化（上國文化、大傳統、道統）世界觀、歷史觀、符號信統和語言的擴蔓和灌流，一方面建構支配者集團的權力正當性，粉飾反攻復國神話，另一方面則排斥、壓制本土各族群語言文化，破壞其主體性和價值認同系統，重塑定於一尊，風行草掩的文化階序。

　　這種意識型態的改造，普遍化的認同的塑造，誠然在現代國家建造工程中並不少見，但CKMT巧妙的操控，以做為鞏固少數支配者的既得利益，並做為族群支配工具，誤導族群認同、混淆族群價值，導致族群關係緊張、國家認同錯亂，形成族群溝通的障礙和政治生活的極大危機。

　　台灣的政治危機，實即族群認同的危機，族群認同危機實即文化危機的一種形式——文化霸權支配和族群文化解放的矛盾[7]，而外在環境的激烈變化和深入滲透，更使得情況格外複雜，但是各種機會和可能性也相對的多樣化。當前我國所處的外在條件，最突出者莫過於與中國之冷和關係（detente），以及全球化的趨勢。

　　冷和關係是矛盾與對抗的轉型，實際上是一種既競爭又合作的關係，全球化形式上是全球性與地方性的對抗，實際上則並非對立（contrast）而是差別化（variations）的過程。在中國關係和全球化，不但與國家政策、更與國民個人生活緊密關聯的情況下，我們必須充分體會國家內部的族群政治是和外在條件密切互動的背景下，來調整我們的族群政治，化解我們的國家危機。

我們願意建議以在地化和差異化，做為基本精神和　策略，來面對台灣的族群政治和國家發展挑戰。做為世界體系下的一個國家，我們必須發掘本真（authenticity）的國家特色，發揚我們的特色，但不應忽略、違背全球化大勢。在國內的族群紛擾中，更應在社會文化上，還各族本來面目，政治經濟上則應平等互惠，建構多元文化、互為主體的族群關係，以在地化原則重建族群社會文化，消解文化霸權和族群支配的桎梏。

四、 族群政策建議—以原住民族政策為中心

　　此處僅簡列政策要項之建議如下[8]：

(1) 語言文化：改國語為普通語，設多語系之公用語，設母語教學與傳播設施，擴大外國語言推廣、傳授，設原住民大學。

(2) 行政組織：設多元文化部、族群關係部，設原住民各族行政區，以民族議會為各區自治機關，都市原住民設自治林。

(3) 社會經濟：獎勵設置民族、地方特色生產事業，山地公私事業徵資源使用費，山林事業責由地方行政區經營，原住民勞工住居與假期保障，部落社區營造與發展，設原住民小額貸款和創業獎助。

(4) 政治設施：憲法列多元主義及權利專章，鼓勵國內外族群交流及結盟，族群人才進用管道之建立，「民族語言法」、「民族福利法」、「多元文化法」、「族群平等法」及「族群關係法」等之擬訂。

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[1] 據信在台灣省行政長官公署時期，雖部份承襲日制，例如「高山族」名稱的仍沿用，卻有意實施一般化、民政化的施政，迄台灣省政府設立，隨中國內戰的緊張，乃至國府撤逃來台，山地施政日漸嚴酷，此變化可見之於各項體制的變動中。參見李知章，台灣省山地警政要覽（台北：台灣省警務處，1953），頁49-50；張松，台灣山地行政要論（台北：正中書局，1953），頁66-68。

[2] 高德義等，跨世紀原住民政策藍圖之研究（台北：行政院原住民委員會、財團法人台灣原住民文教基金會、台灣原住民研究會，1997），頁12。

[3] 孫大川，「一個新的族群空間的建構—台灣泛原住民意識的形成與發展」，游盈隆編，民主鞏固或崩潰—台灣二十一世紀的挑戰（台北：月旦，1997），孫氏認為泛原住民族族群意識在日治時期已形成，80年代的原運目的在追求權益保障。

[4] 顧玉珍、張毓芬，「原住民族的土地危機：山地鄉『平權會』之政治經濟分析」，台灣原住民、民族權、人權學術研討會論文，1998年11月17-19日；顧、張兩氏指出，存在於8個山地鄉的平地人利益組織「平權會」，是全省性的利益團體，有財團撐腰和政黨介入，企圖迫使國家開放保留地自由買賣，以達到全省山地資本主義化的目標。

[5] 據「台灣省偏遠地區居民經濟及生活素質調查報告」，此數字在1991年已有提升。

[6] 參見傅有德，現代台灣山胞社會之研究（台中：東海大學社會學系，1969）。

[7] 此處「文化霸權」有雙重意義，一為「文化工業」式的、商品化、資本化的支配，控制人們的意識型態、美感等；一為「葛蘭姆西」或（Gramscian）的，強調資本和既得利益的文化操守，使人民「自動」同意、順服。

[8] 有關原住民族權益者，可參見葉國興等，台灣原住民保障基本法草案（台北：國家政策研究中心，1990）；高德義等，前引書；「原住民何去何從」公聽會資料，立法院，1993年4月21日。