修憲的常識

最近年年在修憲，但是參與修憲的人對於憲法的基本概念卻一知半解，各種與修憲有關的論議也常被扭曲。在此提出一些憲法學的常識，一方面供喜歡修憲的學者、政客及朝野各黨派參考，一方面也可以讓人民看清楚他們在玩弄什麼把戲。

第一，憲法是國家的最高法規範，應當比法律、命令更要求其具備正當性、合法性。目前所實施的中華民國憲法，完全違反憲法學理，也不具備正當性。所以過去台灣人民主張制定新憲法，但是現在卻沒有人介意。眾所周知，中華民國憲法是中國人民在五十年前制定，同時也在一九五四年正式宣佈廢除的憲法。因此國民黨政權將其拿來台灣當做統治人民的工具，已經很荒唐，台灣人願意容忍這部憲法也很奇怪，主張制憲建國的民進黨也能面不改色的熱心參加修中國的破憲法，更令人不可思議的是國家最崇高的法律規範，都可以建立在不正當與不合法的基礎上，則一般的違法亂紀也就不足為奇了。

當然，各國學者專家也很納悶，台灣教育水準、人才濟濟、為何沒有人指出這部憲法在台灣實施、修改的荒謬性。所以中華民國憲法的繼續存在一天，也將使台灣法學界人士共同承擔的恥辱持續下去。

第二，憲法應以政治力決定，或是依法理來架構，一直是爭論不休的問題。但是如果制定的不是獨裁專制的憲法，而是一部權力分立、保障人權、立憲民主制的憲法，則必須有其基本架構與原理必須遵循，絕非可以任由政治力去決定。何況，憲法是國家長遠適用的基本法，如果任由政治力決定，則每遇政權交替、政黨勢力消長，憲法就會因政治力變動而被修改。如此，憲法不但不能成為規範政治力的法規範，反而淪為政治力的工具，完全喪失憲法的地位與功能。

由此可知，今天國民、民進兩黨自以為實力夠、表決人數足，就無視憲法原理，為黨利私益而任意修憲，則未來建國黨、新黨政治實力壯大後，當然也可以再制憲或修憲，使憲法淪為政治力之下的裝飾品。所以憲法體制唯有客觀的依法理來設計，得到各黨派的信賴及國民的認同，才能有效規範政治力，成為各黨派願意遵守的法規範。

第三，目前世界上每個國家都有一部憲法，但是並非都是屬於權力分立、民主政治的憲法。例如，中國、古巴、北韓等社會主義國家，或阿拉伯、非洲的一些君主專制國家。事實上，法國的所謂「總統內閣制」，並非總統制與內閣制互相調和而成的體制，而是一種已超出權力分立原理範疇，屬於界外球的體制。雖然不能說是權力集中制，但已有總統集中權力無法制衡的傾向。目前修憲以此為藍本，再加上五權憲法特有的模糊設計，根本就不屬權力分立的憲法。

總之，憲法被稱為「人民權利的保障書」，但是中華民國憲法並非如此。首先，中華民國憲法的存在，使台灣擺脫不了中國的陰影，使北京政府有藉口、也有權來併吞台灣，實際上是「危害台灣人民生存的奪命書」。其次，各黨派以政治力修憲，互相勾結瓜分政治利益。民意代表任意延長任期擴大私益，使憲法成為「政治權益的保証書」。最後，憲法體制經過亂改之後，已不符權力分立原則，反而更像權力集中制，使權力不受制衡且權責不明，政客可以更容易逃避政治責任及人民選票監督，使憲法成為「侵害人權的保証書」。

國民黨修憲害台灣

為今之計，就是早日丟棄早已名存實亡的「中華民國憲法」這塊會危害台灣的神主牌，暫停這種名為「修憲」實為「制憲」的憲改騙局，從長計議制定台灣共和國憲法，才是維護台灣政治存在的唯一活路！

事關憲法的國家大政問題，國民黨一向以黨利至上而胡搞慣了，本來就是不足為奇。可是一向主張制憲，且在黨綱上寫明「制定新憲」的民進黨，竟然失卻立場與方向，而想陪伴國民黨一起耍「修憲害台灣」的騙局。國民黨向來玩著「一黨修憲」的遊戲，可是這次國代所佔的席次，國民黨是首度低於四分之三的修憲門檻，首度突破四分之一席次的民進黨，不但不想善用足以阻止國民黨亂搞的力量，卻反而要配合國民黨胡搞，真的有負台灣人民的付託。但願民進黨的主流派及其黨籍的部分國代三思而後行，懸崖勒馬，回頭是岸；否則，將會成為台灣歷史上的罪人！

憲改兩層次及當前民進黨處境分析

不知是巧合或是結構的必然，五月八日在陽明山國民大會提出「譴責李登輝總統慰留連戰」提案的是民進黨福利國連線某國代；提出要求李總統應在五月十四日之前就重新任命行政院長乙事作出正面回應應予罷免的，是同黨正義連線的國代；同日下午針對罷免案進行撤簽以及當國民黨動員反撲時仍保留在議場「義助」其達到法定開會人數的，則是屬於美麗島及新潮流兩系─所謂流派的部份國代。

五月八日的擦槍走火，固然是國民黨回應時局失當所觸發，但最大在野黨自去年以來四大派系分成兩個陣營的現實，恰好在這事件中表露無遺。

民族主義與民主原理

可是當五月一日國代報到之初，建國黨、台教會拜訪民進黨國大黨團時，民進黨國代們則在對照之下成一整體，因為建國黨是站在台灣民族主義的立場，要求民進黨不可忘記制憲建國的初衷，民進黨的黨團幹部一方面辯稱是漸進主義而非放棄初衷，一方面更肯定依國發會共識所作的修憲必定可以改良目前的民主制度。不過，協助國民黨修補當前體制是否在為中華民國體制延年益壽，而與制憲建國的目標背道而馳？則是一段沒有交集的對話。

回顧起來，昔日二屆國大由於民進黨席次未過四分之一，只能以「傳教與拆台」面對絕對多數的國民黨，卻藉著台灣憲法草案的完整版本作為訴求，多少兼顧了民族主義與民主原理等兩個層次的價值，今日三屆國大則國民黨已失去修憲的安全多數，民進黨的實力足以影響修憲卻不足以主導制憲，宜乎有目前只能顧及民主制度原理的斷裂現象。

權力遊戲或民主工程？

問題是，去年總統選敗以來，民進黨中央加緊所謂「轉型」的腳步，以和解、務實包裝聯合政府的企求，與那些注重理念宣揚的學界社運界人士漸行漸遠，影響所及，連一九九三年中常會通過的政策白皮書，所主張「以總統制來規劃中央政府體制，反對國民黨五權架構下權責混淆的雙重首長制」亦在去年夏天宣告瓦解，然後透過去年年底與國民黨合作的國發會，建構法國式雙重行政首長制的正當性。此一制度的背後，正是三黨不過半，民進黨單獨執政無望，民進黨選不上總統等等假設所支撐。

於是，民進黨參加國發會所達成的共識，或日前提出的憲改主張，在上述背景之下不免遭到「權力遊戲或民主工程？」的質疑。

「平心而論，民族主義的完成需要更多的條件，不是民進黨一黨之責，但是若為了一些見仁見智的制度主張，而刻意呵護政黨合作的氣氛，不敢挑戰「國家統一」的價值，不敢觸怒李連當局，只會加深民眾對民進黨與國民黨沆瀣一氣的疑慮。目前，民進黨內部有一群國代、立委藉著總統制、廢省、廢國大的堅持，希能對當前的憲改投注「向上一著」的變數，成數未卜，仍待社會各界的鞭策與支持。

透視台灣的修憲現象

近日來，台灣媒體展開了兩項與台灣人未來關係密切的主要報導，一是修憲問題，一是「認識台灣」教科書問題；大中國意識者在這兩個問題上已大肆反撲。「認識台灣」教科書只從最基本的國民教育觀點編寫由近及遠的自我擴展過程，就讓那些五十年來一直從中國立場抹煞台灣的人士咆哮又暴跳。中國主義者的囂張由此可見一斑。修憲問題上，也展現了同一現象。目前，台灣內部有兩股反修憲努力，一股是純粹站在台灣人立場的制憲派，他們從完整的憲政理論反對修憲，因為憲法本身至少含有主權、人權和統治權（治權）三部分，國、民兩黨的修憲完全放棄主權和人權部分，只修統治權部分，甚至修統治權部分也沒有把主權和人權部分放在思考中，屬台灣主權論或主體論的制憲派，當然不會贊同這樣的修憲。

另一股反修憲勢力，是中國派的反修憲，也許可稱為反修憲中國派。這一派完全否定修憲的功能，國民兩黨也提供了他們反修憲的理由。他們首先把修憲和李登輝連結在一起，認為修憲是為了李登輝擴權，故以帝制的形成看這一次的修憲。他們反對修憲，主張回歸中華民國憲法原點，亦即回歸正權憲法的固有體制；在這個觀點上，反修憲中國派也可以說是中國法統派──無視台灣存在的法統派。法統派已集結成兩股勢力，一股以江炳倫為中心的系統，利用眾人對雙首長制的反感，以統戰方式糾結了一些學術界人士，以總統擴權作為要求停止修憲的藉口。另一股是以台大教員為中心的「台大關心憲改聯盟」，以正義良心為辭，反對修憲。這兩股勢力重疊部分極大，其中甚至有原先支持李登輝，因謀不到一官半職，轉向反李者。

制憲派和法統派同是反對修憲，國家定位上卻完全不一樣。本質上，國民兩黨的修憲已拋棄憲政理論的完整概念，亦即放棄主權與人權的觀點，只從統治權觀點修憲。所以，基本上並沒有考慮到統治權和人權的關係。憲政史上，憲法最重要的一環就是避免統治權危害到人權。洛克或美國憲法所提示的革命權或抵抗權即表示，一旦統治權侵犯了人權，在一般主權國家中，國家定位已清楚明確，所以只須考慮人權即可。台灣的環境特殊，修憲必須考慮到主權。我們姑且不論主權，即以「中華民國在台灣」的憲政觀點考慮修憲，國民兩黨的修憲也必須考慮到修憲與人權的關聯。即使以統治權和人權的關聯來論，也要考慮到統治權會不會侵犯到人權。我們知道，中華民國中央體制的大而無當，是五權憲法的先天缺點，即使把中央體制縮小到行政和立法部門的關聯．中華民國憲法最大的問題應是總統與行政院長的分際不明，所以有人說中華民國憲法的中央體制「傾向」於內閣制，「傾向內閣制」終究不是「內閣制」；當然，因總統有提名行政院長之權，也可以說是傾向於總統制，但它終究不是總統制。我們知道，中華民國憲法制定時，法國第五共和尚未成立，所以該憲法的中央體制並非源於法國第五共和，而是取範於德國威瑪共和國憲法。威瑪憲法總統擁有總理任免權、解散國會權及緊急處分權，國會則可依不信任案倒閣，而中華民國憲法所採用的中央體制是模糊的雙首長制，行政權似在行政院長，又彷彿在總統，這修憲事實上只把中華民國中央體制修得更像威瑪憲法的中央體制而已，但雙首長制帶給德國知識份子的危懼，可以說一模一樣。我們也許可以說，國民兩黨的修憲只是把中華民國憲法模糊的中央體制修得更明確而已，並不違背中華民國憲法精神，但是從保護人權的觀點來看，雙首長制似乎因其職責的模糊更不利於人權的保障。

其實，民間憲政監督聯盟並不反對修憲，而是反對雙首長制的權責不明，他們希望修出來的憲法是個權責分明的憲政體制，所以他們反對現有中央體制不明不白的「傾向論」，也反對雙首長制的權責不明，他們不像法統派為捍衛中華民國憲法反對修憲，他們支持修憲，但要修得合乎權責分明又能保護人權的中央體制，他們不是民進黨憲改萬言書中所說的「反改革」；在他們看來，把不明不白的現有中央體制改成權責不明的雙首長制，並不是改革，甚至只是「反民主」。改革是改惡為善，不是改善為惡，國民兩黨的修憲雖然說不上改善為惡，也說不上改惡為善，但不論怎麼說都很難說得上是「改革」。若以「中華民國在台灣」立場看說國民兩黨的修憲，夠得上稱為「改革」的也許只有「廢省」或「凍省」。「中華民國在台灣」體制是建立在「分治中國」的論點上；以分治中國論，廢省或凍省依然保存著「大中國意識」，跟台獨毫無關聯。在分治中國下，國與省的範圍近乎相等，不僅違反制度論，也違背中央與地方的分權論。所以，從分治中國觀點看廢省或凍省，是理所當然；然而，廢省竟被說成「廢宋」，將制度與人混為一談，是一大謬誤。眾省議員不從制度，只從利益觀點，反對廢省，可以看出廢省已非從制度論出發，而是以力的較量為基礎。目前，國民兩黨在廢省或凍省上已屈服於力的較量，只停辦省長或省議員的選舉，修憲的不徹底性，由此可見一斑。

這次修憲最反民主的是廢除鄉鎮長與鄉鎮代表的選舉。現代民主政治已逐漸從國家層級落實到社區上，所謂社區（共同體）主義或巿民主義，就是這種草根民主的表現，以住民投票決定地方公共事務，更是草根民主的基本。即使從地方自治觀點來看，地方只有縣市一級也是很奇怪的。如果只因為鄉鎮長或鄉鎮代表過去一直都是國民黨選舉的樁腳，就非廢掉不可，這是以人不以制度來修憲的最大錯誤。事實上，國民黨來台後，為了方便國民黨的殖民統治，將台灣的地方區劃無限零細化，國民兩黨不想從國土區劃思考，只從殘害草根民主的廢除鄉鎮級著手，未免有反民主之嫌。

台灣雖有制憲與修憲之辯，但從國民兩黨的修憲過程不僅可以反映出台灣菁英分子的憲政理念與民主素養，更可以看出台灣各領域的不確定性，力的較量可以使一切現象模糊不清，但要台灣人民以力建國，卻又躊躇不前，這是台灣人可悲的一面。

我國憲法文化的探討

筆者對「中華民國憲法」的基本立場是「廢除之、制新憲」，原來是和民進黨的立場一致的。筆者擔任共同召集人之一的台灣國民制憲運動委員會，在一九九四年還得到民進黨的大力協助，舉辦過第二次台灣人民制憲會議，將「台灣憲法草案」修正為「台灣共和國憲法草案」。那曉得曾幾何時民進黨大轉變，成為「中華民國憲法」修憲的旗手，而且更是提倡雙首長制的急先鋒。但是這一篇文章所要檢討的，主要不是憲法的規定內容，而是憲法文化，即環繞著憲法的處理、運作的整個態度、氣氛的問題。

悲情的憲法史

目前台灣的憲法文化最大的特色，在於頻頻修憲且將其習以為常，對憲法毫無此乃國家百年之根本大法，非是緊要關頭不輕易修改之的感覺。美國制定憲法至今二百一十年．期間有過十五次的修憲，平均十四年才修改一次。日本更是慎重，一九四六年制定新憲法以來，雖然關於其第九條「放棄戰爭、不保持軍隊」一直有爭論，但至今還是在等待民意的成熟，沒有遽然下手修憲。

「中華民國憲法」自從一九八七年解嚴至今，已經在九一、九二、九四年做了三次的大幅度修改，今年又著手變更政治制度的修改。算起來還不滿十年就有四次修憲，平均每二年多就有一次修改，而且都是基礎性的大修改。為什麼有這樣比修改普通法律都還輕易，動不動就著手修憲的憲法文化？「中華民國憲法」的悲情歷史是主要原因之一。該憲法在一九四七年十二月施行，沒有幾個月後的四八年五月，就被國民大會通過的「動員戡亂時期臨時條款」所限制，而且該條款也言及於「討論有關修改憲法各案」，可知該憲法一開始施行，不但被臨時條款限制，更遭遇討論修憲之厄。

該憲法在一九四七年施行以後至八七年解嚴的四十年間，以臨時條款名義總共做了五次決議，即平均八年做一次修改。看起來好像還穩定，但是一方面該憲法一直被臨時條款限制失去現實性，另一方面任臨時條款之下即所有規定都是以暫時性做為前提，也就造成不真正尊重憲法，更促進動輒修憲的憲法文化。

修不完的補破網

已往的修憲又多是為了調整跟前政治利益為目的，所以政客爭權奪利的亂象特別醒目。例如總統直選就須要經過九二、九四年的兩次修憲，臨時條款的修改。譬如要開拓蔣介石無限連任總統的路，也是在任期將屆滿之前討論；這一次修憲要延長立法委員的任期，更是同類的一顯例，其實這一種修改，也是觸犯了新法不溯及既往的禁忌、投票時我們選的是三年任期的立法委員。若是事後由國民大會修憲延長其任期為四年，這一個規則應該從下一次選舉有效才對，不然第四年的立法委員不是我們所選的，民主政治有「無代表即無課稅」的原理，這一年我們就不必繳稅了。

如修改任期，內容比較單純，而且只是關連到一、兩個條文的時候還好。若是像這一次有關整個政治制度的大幅度修改，非經過具有專業知識的專家獻計、修整，會發生制度上的矛盾，造成剛修改完了就要再著手修改的原因。

修改憲法，最重要的準繩更是民意。但是民意是需要政黨、政治家、專家、媒體等提供訊息、意見、討論場合等來培育。民意的成熟度是需要假以時間，不然又會造成修了又要修改的毛病。

其實修憲修不完很大原因之一，在於「中華民國憲法」本身的存在。該憲法在近乎五十年前制定以後就擱置在那裡，而且當時要實施的對象是中國。現在突然間拿出來要在台灣實施，就非大做修補不可，其困難度比重新制定還大。也更可預見，是一件修來修去修不完的補破網工作，何苦為之？

應採取制憲方針

修憲與反修憲

──依腐化實體反腐化

目前全國炒得最熱的話題就是修憲，國民黨主流派及民進黨擁國民黨派主張雙首長制，民進黨反國民黨派則支撐總統制，泛非主流派原來堅持內閣制，但為反李登輝，也有走向總統制的趨向，親中國的極右派及獨立建國運動人士則反對修憲，但這兩批人反修憲的理由絕對不同。

修憲應針對目前缺失導正

現行「中華民國」憲法之缺點有五：第一，在任一政黨不過半的情況下，立法院擁有行政院長任命同意權，會發生政治勒索，突顯台灣劣質的政治文化。第二，行政院長擁有副署權，由立院妥協所產生的行政院長與總統之間可能不和諧，造成政壇的紛亂，李郝政權就是明顯的例子。第三，台灣某些民意代表缺乏民主素養，干涉行政權時有所聞，質詢權就變成干預行政權及羞侮行政官員的工具，並無監督行政官員的功能。第五，非總統制國家，卻有否決權（總統制國家才有）功能的覆議權（現行憲法第五十七條），形成異常的行政權。制度本身並無好壞之分，實施環境才是成功或失敗的根源，修憲應針對目前的缺失加以導正，而應以政黨或某些政治人物的利益為目標。

法國第五共和的雙首長制可以解決「中華民國」現行體制的部分問題──行政院長的任命不必經立法院同意，消除了一部分政治勒索，而且由總統任命行政院長，不易發生總統與行政院長之間權力之爭。但它衍生更嚴重的問題：第一，台灣人只有利益之結合與意識形態之爭，心目中並無公共政策，實施雙首長制（算是修正型的內閣制）會突顯出內閣制的缺點：在民主素養高的地區，倒閣權及解散國會權形成良性的互動，在台灣則變成不肖政客惡質的鬥爭。第二，人治思想濃厚的台灣，有權無實的總統容易被神格化，並形成利益共同體的核心。所以，法國第五共和雙首長制並未真正解決「中華民國」的問題。

美式總統制由人民分別選出擁有行政權的總統，以及掌握立法權的國會，彼此有制衡的功能，它解決了現行「中華民國」體制的大部分問題。唯一的缺點是在美國參院的人事同意權屬禮貌性的照會，除非待任命的行政官員人格有瑕疵，否則國會往往不干預人事權「但若移植到台灣，立刻會變質，尤其是在任一政黨不過半的情況下，政治勒索將層出不窮。各種體制均有缺點，但以總統制對台灣的傷害最小。

主張修憲的人，已分成雙首長制與總統制兩大派，但又有另一批人，反對修憲，它包含反台灣人士及獨立建國人士，前者認定只有新住民才是正統，積極反李登輝，對體制而言，抗拒以台灣為主體的憲法，而且將修憲定義為台灣化。後者積極要切斷中國臍帶，終結中國流亡政府，他們認定以增修條文的模式修憲，形同台灣人承認台灣屬中國流亡政府管轄的版圖，中國（中共）佔領台灣變成具有正當性，因而主張制憲，反對修憲。

民進黨修憲萬言書提到「……台灣人民終於可以透過修憲，徹底結束蔣介石法統和瓦解黑金政治……」，並以反改革的大帽子扣在反修憲者的頭上，事實上以增修條文模式修憲，就是繼承蔣介石法統，至於黑金政治乃由於長期一黨專政，形成利益共同體才產生的腐化政權，修憲並非穩定台灣，而是穩定國民黨政權，也就是延長腐化政治，民進黨參與修憲，並非瓦解黑金政治，而是在延長黑金政治。只要抗拒修憲，國民黨政權就瀕臨解體，而造成政黨輪政，這才是終結黑金政治最好的方法。

在野黨不想讓執政黨垮台

為了穩定政權，急著修憲的該是國民黨，可是目前與反修憲人士對抗的卻是民進黨。世界上還未發生過最大的在野黨不但不促使執政黨垮台，自己取而代之，反而積極幫執政黨穩定政權，這種奇異現象，若說它不是利益的結合，不知是否有人會相信？

憲政改革的黑洞─國家定位問題

國民大會的修憲可以說是鬧翻天，各個政黨內部變幻莫測的複雜關係令人目不暇給，修憲議題之爭執，從總統制、雙首長制、廢省、凍省、鄉鎮市長官派、單一國會兩院制……等等，可以說是混亂不堪。如果我們仔細思考就會發現，這些議題幾乎都是與政治人物自身利害關係密切。國家定位問題反而被擺在一邊，假裝看不到的樣子。事實上，國家定位是所有憲政制度的核心點，就像天文學上的黑洞一樣，無論行政權、立法權或司法權都逃不出它的影響範圍。

國家的定位必然影響到政策的擬定，例如最近幾天有關「認識台灣」的教材爭議，有人認為「為台獨舖路，荼毒下一代。」也有人認為「中國的立委沒有資格干涉教材的修改。」在立法院與記者會上砲聲隆隆。像這種教育政育政策上的不同意見，就是導源於國家定位不清。

在國家行政方面，統獨所涉及的問題，除了外交、國際地位之外，同樣重要的是國家內部的組織結構。五十多年來，行政院與省政府的管轄範圍幾乎一樣，可以說是疊床架屋。今年持續了幾個月的廢省、凍省問題，更是吵得天翻地覆。行政首長與民意代表花了無數的時間與精力爭吵，各式各樣動作連連不斷，媒體也炒作得非常熱鬧，如此浪費許多國家與社會資源，嚴重影響積極性的建設工作。我們不禁再問：為何有此現象？根源問題還是一樣，國家定位不清。

其他如蒙藏委員會的存廢問題、是否應設置原住民委員會以保障其文化與生活、國家統一委員會是否應存在？如果台灣與中國是二個國家，則對中國的關係應屬外交部事務，依一般國際法及其原則處理，單純又明確。又如海基會與海協會的兩岸會談，只不過是國家認同錯亂下的產物，一旦碰到涉及主權獨立的根源性問題，則是無解的、混亂的。

又依據現行法規，任何人偷渡進入台灣，都是犯罪行為，即非法入境，則偷渡者應稱為「偷渡犯」，但台灣各媒體卻稱之為「偷渡客」，這也是因為國家認同混亂所引起。而且如果台灣屬於中國的一部分，從中國來台者根本不應被歸屬於偷渡者，對於這些所謂的「偷渡客」，也不會產生「遣返」問題。諸如此類在在顯示出國家認同方面的精神錯亂現象。

在立法方面，其矛盾錯亂情形絕不下於行政機關。雖然執政者一再強調台灣與中國是「一個國家」，外表上想要告訴台灣人民與中國是「一個國家」的假象，但立法上卻不是如此。例如兩岸關係條例的內容，無論是刑事或民事，都是以二個獨立國家的方式立法。有關在中國大陸犯罪，是否適用我國刑法，是以對外國的方式立法；涉及民事私權的糾紛處理，則是以國際私法的方式規定。另外，國家安全法也有類似的混亂情形存在。

導源於行政、立法機關的錯亂觀念與現象，進而也必然影響到司法。例如中共一再宣稱不放棄武力犯台，如果居住在台灣的人，因受利誘或大中國的觀念，與中共裡應外合；又如有一群北京的解放軍軍人，要以武力推翻國民黨政府，當這些人來台灣時，被捕移送法院審判，這些人到底是犯內亂罪或外患罪？如果台灣與中國大陸是一個國家，會構成內亂罪；反之，台灣與中國是二個獨立自主的國家，則是外患罪；國家定位不清楚，法官就如同一些政治人物一樣，也可能會因而產生精神分裂症。再者，提供軍事、國防、外交、經濟、科技等涉及國家機密的資訊給中共，到底要如何依妨害國家機密的犯罪處罰，也是一大問題。

台灣人民出外的權益保障問題，也是由國家定位來決定，因為國家定位對公權力如何行使，有直接重大的影響。例如千島湖事件有幾十個台灣人被劫殺，若中華民國的領域包括中國大陸，則法務部有責任派檢察官、內政部應派警察去調查犯罪事實真相。如果台灣與中國是各自獨立的國家，則外交部應當派員與中國交涉。但此事件清楚告訴我們，最後公權力兩頭都落空，冤死的「台胞」因政府的政治精神分裂症，而成為名實相副的「呆胞」。台灣人民依法納稅，卻得不到政府的保護，這種政府是失職、無能的政府。

削弱國會將對台灣公民社會
產生直接的傷害！

國會是民主國家代表全民意志的機制，也是公民和媒體表達意見、整合社會需要和監督政府運作最直接的管道和設計，如今國民黨和部份民進黨人士以遷就政治現實為由，進行政治分贓和交換，竟然執意擴大總統行政權，進一步削除立法院的人事同意權，一旦作成決議這將對台灣隱然成形的公民社會，產生直接與長遠的傷害。

憲改運動自從一開始就引用「政黨協商、配套」模式，亦就是說以國民黨、民進黨少數政治菁英為主導來設定所有的修憲議題，包括修憲的時程、修憲的幅度與修憲的內容，在這中間完全違反「政策參與」的現代民主決策邏輯，其中國、民兩黨已有共識的削除立法院的人事同意權和允許總統的解散權，更是違反制衡理論的設計，已經不大健全的台灣國會將形同跛腳，這種「廢國會、總統擴權」的體制設計，將對台灣憲政規劃與人民主權的政治產生長遠的傷害。

國會失去同意權形同跛腳

取消行政院長任命同意權之修憲設計十分荒謬，國會制衡工具主要為：人事同意權、質詢權、預算審查權和調查權，如今修憲版本中勉強將監察院的調查權撥還給立法院，但是卻將重要的行政院長人事同意權給剝奪，一旦失去人事同意權，質詢權亦將失去意義，國會的舞台不再是真正關鍵決策者的論辯場合，立法制衡權形同虛設。

國會制衡力被兩面壓縮

目前一意孤行、罔顧民間、學術界、社運界和廣大民意的反對，所持的理由是：一、中國威脅；二、保守派和民主反動派的反制和；三、政治實力原則等陳腔濫調，殊不知台灣民智已開，政治已不是自命「政治理想菁英者」所能以「協商交換」所壟斷，特別是其中的過程：政黨補助金，國大變相存在、黨營事業修款不再強調、廢省凍省的決策模糊化等等，令人看不到它動機的正當性和程序的合法性。

一意孤行罔顧民意

我們呼籲全民監督各黨國大代表，不應削弱國會制衡的立法權，因為它不只能制衡行政權，更是台灣公民社會大眾參與的管道，一旦修憲形成廢國會的局面，台灣的政治發展將遺笑大方，民主政治亦將退步一大截，怎不令人痛心？

民進黨內部對於未來中央政府體制應採取混合制或總統制，有所爭議。國民黨與民進黨在去年國發會達成共識，採取所謂混合制或雙首長制。

其實，仔細分析，國發會共識的混合制，根本不是雙首長制，而是因為行政院長角色調整，僅是總統行政執行長及幕僚長，除非發生法國第五共和左右共治現象，總統與立法院多數黨不同黨派，總統提名不同黨派人士出任行政院長。

雙首長制用詞並不恰當

國發會共識包括總統提名行政院長不必經立法院同意，總統有權解散立法院，立法院對行政院長有不信任權。總統提名行政院長不必經立法院同意，除非立法院動輒對行政院長通過不信任案，否則所謂混合制或雙首長制的用詞，均不恰當。

總統制的特質，與內閣制大異其趣，可是總統制的要件也不完全相似，美國與多數中南美洲國家實施的總統制，通常未設置內閣總理。總統與國會關係，包括國會對總統有彈劾權，總統向國會發表國是咨文，總統對國會通過法律案、預算案有否決權，但是國會維持三分之二原決議，總統必須遵守。俄羅斯、南韓及不少西歐、東歐國家，實施的總統制、泰半設有內閣總理，但是總統享有實權，內閣總理乃是總統的執行長，除了法國之外，總統甚少有解散國會權。

因此，以國發會共識的混合制與一般總統制比較，國發會的混合制，總統對國會通過的法律案等，如果憲法五十七條未改，等於仍有否決權，總統任命的重要行政官員不必經國會同意，總統有解散國會權，比一般總統制的總統實權，毫不遜色。民進黨內部爭議，其實極易整合，將總統解散立法院權，以及立法院倒閣權取消，行政院長副署權廢除，行政權不再是最高行政機關，不必向立法院負責，即可成為典型總統制。國民黨中央堅持總統有解散立法院權，有待商榷。可以透過法案自動生效原則，以及公民投票等，防止立法懈怠，不必堅持解散立法權，立法院相對沒有倒閣權，兩黨仍可達成共識。

由於國內政治意識型態不同，政治人物、大眾媒體、學者，紛以不同方式捲入此次修憲工作，加上政治體制沒有百分之百的完美性，台灣的政治文化與政治生態又十分特殊。

兩黨應擺平內部歧見坦誠溝通

因此在有心人士刻意渲染之下，人民對於修憲工作有如霧裡看花一片模糊，政治人物等也互以情緒性字眼抨擊對方。此次修憲工作，應以凍省、五項地方公職人員由民選改為官派，以及中央政府體制確立為原則。中央體制的派系角力過程，明顯含有反凍省、反修憲者背後煽火。凍省除了涉及若干既得利益者之外，統派人士的意識型態的作祟有目共睹。以中央體制為雙首長制為由，大聲疾呼反凍省或停止修憲，此種論點，民智已開的社會，人民的眼睛是雪亮的，絕對無法得逞。國民黨與民進黨攜手合作，堅持凍省及繼續協商修憲工作，保守勢力自然無法得逞。目前的關鍵因素，仍在兩黨如何擺平內部歧見，坦誠溝通，並向全民說明最佳中央政府體制方案。

前已述及，用混合制，雙首長制形成國發會共識方案，並不妥當。將行政院長副署權，行政院為最高行政機關，行政院向立法院負責等條文刪除，國民黨高層以立法院議事效率不彰，期望配合單一選區，政黨比例代表制，加強國會黨團紀律等，仍傾向有權解散立法院，並以立法院有權提出對行政院長不信任，作為交換條件，兩黨仍有協商空間。

立法權與預算權是制衡最佳利器

立法院未來即可能出現任何政黨無法超過半數，或總統與立法院多數黨不同黨籍，解散國會權及倒閣權威為準備的工具。台北巿早已出現此種現象，雖然兩年半府會仍風波不斷，但是授予行政首長否決權，並配合法案自動生效，交付公民表決等設計，仍有解除僵局的功能。因此國民黨高層不必堅持解散立法院權，立法院喪失對行政院長同意權，也不必以倒閣權替代，立法權與預算案權仍是制衡行政部門的最佳利器。

自從五月五日國民大會開議以來，新黨的議事杯葛、各社運團體及法律學者對國發會共識中的中央政府體制的批判、國大代表指責同仁間利益輸送的無息貸款、及民進黨內部的「總統制」與「雙首長制」兩派的爭論等事件的發生，使人不得不擔心這次的修憲可能會一事無成。

這次憲政改革的「局」，事實上在去年底的國發會中已經大致擺好了。基本上，這一「局」是成得很勉強，引來保守勢力與既得利益者的誓死反彈。因此從現實環境來看，要破這一局並不困難。但是，要讓這一局破掉前，我們卻必須先澄清兩個問題。一、這一局成了以後，對解決目前台灣的憲政問題是否是負面的？二、如果不是負面的，但「局」破了，我們是否能在短期間內累積更大的能量做更大、更多的改革？若上述兩問題的任何一問題的答案是肯定的，則國發會所形成的「局」破了也就無所謂了。但是實際的情況並不是如此。

首先我們必須了解，自從李登輝當總統，由於民意的壓力，致使國會全面改選及兩次修憲後，我們可以說：台灣的改革列車已經啟動了。而李登輝也趁勢變成政革的最大獲利者，故其聲望在去年底以前也一直高居不下。這也就是為什麼去年底國發會能成局的最主要原因。但經過今年上半年來，由於白曉燕案致使台灣治安敗壞的檯面化及五○四、五一八大遊行，已使李登輝的聲望及其在執政黨內的權威嚴重下挫。因此，此次國發會的共識若再被「破局」，其結局將不只是改革受挫，對李登輝的地位而言，也將是再一次的嚴重打擊。若此成真，則在李登輝的總統任內將不能如已往的強勢，同時在其任內，也不可能再有任何的改革。若有，也可能只是向保守勢力或黑金低頭的反改革而已。

因此，若此次改革失敗，則短期內累積更大能量做更大改革的機會是很小的。倒是保守勢力與黑金勢力在這一次勝利後，精神一振，累積更多的反撲能量的可能性更高。

另外，我們再來檢視這次憲改的內容。除了爭議最多的中央政府體制外，還有凍省、縮減國民大會職權及公民投票等條款。換句話說：這次的憲改已使我們的體制向廢省、廢國代的方向邁進。而公民投票條款也將使台灣全體人民對有爭議的全國性事務有最終的決定權。這些方向或權力，不也就是台灣許多民主前輩們流血、流汗所追求的嗎？或許大家會質疑這次憲改並沒有完完全全地完成這些目標。但至少我們已經向這些目標邁進了。

至於爭論最多的中央政府體制部分，我們也了解到現制必須政革。因為目前憲法所規定的，是傾向內閣制，而人民的認知與實際的運作卻是總統有權力。會造成這種錯亂，主要是總統民選與總統可利用執政黨黨主席的身分實際掌權。但如何政革這種錯亂呢？我想，這也是大家爭論之所在。不過當我們在爭論這個問題時，我們也必須思考另一個更深一層的問題。那就是這種爭論是否必須你死我活，而造成這次憲改全盤失敗，使保守勢力與黑金勢力漁翁得利。我想這是所有希望改革的人最不願意看到的結局。因此，大家也不必為「總統制」或「雙首長制」的名稱爭辯，好好地共同研擬一套大家都可接受的適合台灣現況與政治現實，並合乎制衡原理的中央政府體制。

民進黨中央為何如此急於修憲

「五○四為台灣而走」民間自發性遊行，要求「總統道歉、撤換內容」舉辦之前，民進黨中央表示，修憲和倒閣是兩回事應分開處理，並認為社會各界都把國民黨和民進黨罵在一起，而台灣治安早已敗壞。此刻民進黨發動倒閣，將讓社會因政局不穩變得更加不安定。「如在執政」的民進黨中央，當然不能在此時趁火打劫，為自己謀取政治利益。遊行後，一直以了解、領導台灣社會脈動自豪的民進黨，火速完成一波民意調查後，竟發現有近半的受訪民眾希望連戰下台，轉而支持民意。先是黨領導人遠洋放話，表示只有連戰下台，才能保住修憲成果。返台後，又指出依現有體制，民進黨必須等至下一次立委選舉，才有可能更換政府，所以有必要完成修憲，賦予國會倒閣權，治安才能改善。

民進黨執政總路線看法分歧

由於國民黨在立院實力已較第二屆時削弱許多，閣揆同意權已非形式而有實質意義。為不影響總統大選，李總統於選前宣佈連戰當選副總統後，將不再續任行政院長，以換取閣揆同意權。此項承諾後雖跳票，都迫使連戰迄今已有兩個會期無法至立院做施政報告。此時，在一個正常的民主體制下，弱化的執政黨多透過政治協商釋出部份政經資源或政治權力給在野政黨，共享執政，以穩定政局。國民黨理應以政治協商化解憲政危機，然國家領導人卻以修憲方式解決因國民黨政治實力下降所引發的憲政危機，而修憲方向必然是弱化立法權，拔除立院閣揆同意權。

藉政黨合作以分享執政

國家發展會議結束後，有關「憲政體制與政黨政治」議題的共同意見，成為國、民兩黨修憲的無限上綱。民進黨中央一再宣稱「廢省」與「廢國大」為其參與國發會最大成果，而部份國大亦視「凍省」為其修憲首要任務。殊不知弱化立法權，強化總統權並改變中央政府體制，代表的是另一條執政總路線的思考。民進黨領導人一再倡論「聯合政府」是必然趨勢，後看法表達上雖有所修正，但作法、策略上並無根本改變。亦即，民進黨現階段的「執政總路線」是藉政黨合作透過行政院以分享執政。

以黨的祖產換取個人權位

民進黨身為全民政黨，黨內對「執政總路線」看法分歧在所難免。我們深信民進黨有智慧，亦有能力解決這些歧見。但今天社會各界對民進黨中央為何如此急於與國民黨聯手修憲，仍百思不解。政黨輪政是正常民主體制的最終理想，在國民黨已近「立院席次不過半」的臨界點之際，民進黨中央卻藉修憲，弱化立法權。此舉除了將使全民，尤其是弱勢團體參與民主的管道更為狹小，而政商關係亦因行政權獨力更加惡質化外，更將讓國民黨修憲後再度成為有實力的執政黨，而民進黨執政之路就更加遙遠。此刻，民進黨仍無執政主導權，縱使黨內領導人一再強調目前所採取的路線反映社會主流價值，仍難免於「以黨的祖產換取個人的權位」批評。

政黨合流前先解決黨營事業

修憲後，「政黨合流」之說甚囂塵上。過去民進黨認為解嚴後，台灣邁入正常民主體制最大的障礙是國民黨龐大黨營事業體，而主張「禁止政黨投資及經營營利事業」。一旦兩黨主流派結盟、合流、兩黨即可合法地共同投資與經營黨營事業體，公開地共享經濟利益。結果，黨營事業體由原先是民進黨邁向執政之路最大的障礙，一變而成「政黨合流」後持續執政最大的資產。在此期待民進黨中央能為「政黨輪政」留些生機，請在「政黨合流」前，解決黨營事業，為台灣民主政治正常運作確立一個公平、中立的大環境。

打開憲改僵局之再思

國民黨版雙首長制存在許多問題

事實上拉倒此次修憲，將使國內政治衝突無法獲得制度上的解決，也將使新黨與充滿中國意識的文化界，不斷利用媒體製造新民粹主義進行政治鬥爭，如果我們為了主張總統制而徹底反對此次修憲，剛好是中了圈套。因此，制定解決政治衝突的憲政制度絕對比不修有利，也將可使新黨與統派文化界，沒有藉口再發動媒體攻擊製造政治鬥爭。因此，在應該翻修憲法的前提之下，筆者以為我們應該努力的方向是，如何藉推動總統制的社會力，逼使國民黨將權責不符的首長制改為：權責相符，並且雙首長衝突可獲得制度解決的雙首長制。

在此，筆者想提出以下的觀點，供各位參考：

此次國民黨的修憲版本雖是倣效法國，但卻有很多條文根本背離憲政應有的軌道與精神，反對黨應該藉著這次總統制推動的社會力，要求：立法院有調查權，要求彈劾之審理由大法官會議為之，要求大法官之任命由總統、立法院、法曹各推出三分之一，要求總統有權就重大政策或立法院決議之法案交由公民投票，或進而要求廢五權立三權……。

如果在雙首長制之下，能夠確立權責相符，並可解決政治衝突的制度，即使總統可解散國會也不必畏懼其權大責小。因為總統如解散國會而國會議員再選失利時，總統將被封口，或者只好提名異黨者為行政院長，顯然民意判定總統錯誤。即使在這種左右共治的情況下，總統與行政院長之衝突也可獲得解決。這樣的意見是否正確，就待各位之思索與判斷。

如果法國選舉結果發生在台灣

國民黨捨雙首長制精髓

法國國會選舉第一回合投票結果已經揭曉，在野的左派聯盟，出乎意外地以相差十個百分點的懸殊比例，大勝右派的執政聯盟。如果六月一日的第二回合投票執政聯盟再次落敗，則法國將再一次面臨左右共治的局面。

此次國民黨修憲版本的中央體制係以法國雙首長制為藍本，如果明年底的立委選舉結果與此次法國國會選舉一樣，反對黨（民進黨）在國會中取得多數席次，則我國的雙首長制將如何組成和運作，對政治生態有何影響？值得吾人加以探討。

再說，如果民進黨的陸委會主委要貫徹許信良主席的「大膽西進」政策，而國民黨的經濟部長和經建會主委要繼續奉行李總統的「戒急用忍」政策，則教台商何去何從？民進黨的國防部長指揮不了屬於軍令系統的參謀總長，則我國軍隊要如何作戰？

政黨合作是政治分贓？

我們舉這些例子，旨在說明，兩個在國家定位、國家發展目標南轅北轍的政黨，是無法組成國民黨所奉「超黨派全民政府」或民進黨所謂「聯合內閣」的。當然國民兩黨可安於現實，擱置意識形態爭執，而分享政權大餅。如果台灣政黨政治演變竟是如此，則所謂「政黨合作」或「政黨合流」其實都是「政治分贓」的別稱而已，台灣民主政治到此可宣佈終結矣？

然則，為何左右共治的雙首長制在法國行得通，在我國則不行呢？因為法國左右兩黨並無國家定位認同差異，它們之間只有對公共政策，特別是關於社會福利、失業問題，以及加入歐洲單一貨幣市場而實施的經濟緊縮政策有所差異而已，而且法國有深厚民主憲政傳統，所以「左右共治」尚不致造成政局的紊亂。

誠然，左右共治的法國雙首長制絕不是「良制」，現任總統席哈克在一九八六∼八八年，曾與社會黨的密特朗總統組成左右共治的政府，因此對這種極不正常的制度感受特深。他形容這種權力分享方式「令我不寒而慄」，因為二個小鬼白天要吵架，搞得連晚上作夢也怕怕。我不了解，這些御用學者竟為滿足李登輝搞擴權而抄襲法國式的雙首長制，知識分子曲學阿世，莫此為甚。難怪台大一群憲法教授要點名批判他們，要求他們出來公開辯論。

台灣版雙首長制如何運作

所以，如果此次法國國會選舉結果，發生於明年底我國立委選舉，則台灣版「雙首長制」將如何形成運作，恐怕現在誰都無法提出答案。然可以確定的是，李登輝在公元二○○○年不會參選了，所以如果出現台灣版「左右共治」，他所承受痛苦也只是短短一年多而已。當這位台灣最後政治強人。拍拍屁股走出總統府大門後，我國政治生態會有何種變化，值得深思。

憲改過程中的省思

此次修憲從會前會的「國發會」，到完成一讀引發各界的熱烈討論與抨擊，主導修憲的國民黨及民進黨，內部均出現不小的反彈聲浪，逼使兩黨中央不得不竭盡心思貫徹修憲意志。國民兩黨除祭出黨紀大旗外，更於圓山飯店進行黨對黨協商，民進黨亦發表所謂的「修憲萬言書」，以「不要成為反改革的歷史罪人」為標題，痛批反雙首長制者，修憲過程至此已可謂高潮迭起，然，就在日昨林義雄律師在記者會上呼籲該黨中央勿作「李登輝的前鋒」，要求停止修憲，又為修憲投下一顆大炸彈。

誰是反改革的歷史罪人？

民進黨的「修憲萬言書」一出，引爆諸多批判，首先是對其「正當性」的質疑，既然稱為民進黨的修憲萬言書，那就應是代表黨的立場，可是該黨主席許信良卻說該文不代表黨的立場，而是執筆四人的「個人意見」。乖乖！這是那門子的邏輯？試問，民進黨憑什麼讓任何四個人的修憲意見，公開宣稱是「民進黨修憲萬言書」？如果可以這樣做，民進黨有四萬以上的黨員，若每四個人一組發表修憲意見，民進黨最多可有「一萬種」不同的「民進黨修憲萬言書」，問題是，這像話嗎？

況且，既然每四個人就可以出一版修憲萬言書，那應該版版平等，為什麼主張「雙首長制」才代表「改革」，為什麼主張其它制的人士就是「反改革」、「歷史罪人」？萬言書中這一段「在大決戰的前夕……，改革陣營中一些自亂陣腳的人，不要成為反改革的歷史罪人」。這種完全以自己為是，別人為非，並逕自將其它觀點人士指為「自亂陣腳」，而後扣上「反改革歷史罪人」大帽子，唉！這種法西斯的戴帽子文化，本質上是「改革」嗎？

林義雄在記者會上表示，民進黨外表上看起來已經被李登輝收編了，李登輝記者會結束後，民進黨主席比任何一位國民黨更肯定李登輝。

「媒毒」對憲改的傷害

另外，國大開議後新黨杯葛李登輝上台，事後民進黨竟與新黨大吵一架，凡此種種均叫人有此懷疑。林義雄要求停止修憲，在一年內讓人民就修憲議題進行辯論，在年底縣市長選舉時進行公民投票，明年六月國大再根據公投結果修憲。

林義雄的觀點，很明顯的認為此次國民兩黨的憲改內容與「民意」相去太遠，問題是，「民意」要如何得知呢？筆者曾於此次國大完成一讀時，問了十五位朋友，沒有一個人知道國大已完成修憲的一讀程序，但問他們知不知道國大打架，結果十五位中有十二位知道。想想，此次修憲並不是第一遭，新聞媒體絕對有責任將各種憲法架構之優劣讓人民知曉。然而，多年來，人民對憲改條文得到的資訊遠少於國大之間的打架、互罵及裙底風波。在媒體的扭曲誤導下，台灣人民對憲改改革的認識可說低得可憐，當然憲改就會聽由政客擺佈，此為惡質的媒體毒害台灣的民主的另一例子。在此要提醒的是，長期以來對憲改盡量小幅報導的媒體，此次大肆出動介入修憲，值得警惕。

一黨兩版，憲改奇蹟

任何一個具民主常識的人士都知道，政黨在內部可以有不同意見，但經多數決定後就應一致對外，此次民進黨推出「總統制」、「雙首長制」兩個版本，實叫人納悶，再看到報載說「雙首長」版應可獲國民黨支持，那不禁笑想，「總統制」版也是民進黨的版本之一，若因國民黨支持「雙首長版」而否決了「總統制版」。那民進黨不啻是與其它政黨結合，來封殺自己政黨的提案嗎？這或許是另一種憲改奇蹟吧！