台灣新世紀新價值

蔡秀卿／淡江大學公共行政學系助理教授

    今年六月初，以台灣教授協會會長黃宗樂及該會會員計三十二名教授為核心成員，發起籌組台灣國民黨，黃會長並於六月二十六日台教會第九屆第二次會員大會中提出「愛莫大於心不死」說帖，說明籌組台灣國民黨，係基於為台灣正名運動揭開新幕，宣揚台灣主體理念，提昇台灣國民意識，對抗及終結中國國民黨的外來政權統治等信念，並揭櫫「四新主義」─新自由主義、新個人主義、新資本主義、新民主主義。本文擬從國家觀的歷史演變及今日世界政治經濟法學思想潮流趨勢，評論此「四新主義」在台灣新世紀新價值取向的意義。

國家觀的歷史演變

    國家與人民的關係及國家的角色（即國家觀）之歷史演變，大體而言，從十七 八世紀近代國家成立以後之「自由國家」「消極國家」「夜警國家」，至二十世紀轉變為「積極國家」「社會國家」「福祉國家」，一九七○、八○年代似後再轉型為「後福祉國家」（或稱為「福祉社會」）「後現代國家」「新自由主義國家」。此國家觀的歷史演變，與資本主義內涵的展開結為一體，亦與法學的發展，密不可分。

自由資本主義與「自由國家」「消極國家」「夜警國家」與市民法

    歐美國家在自然權、自然法思想的衝擊下，近代市民革命成功後，打破絕對主義、封建體制，以權力分立原則與人權保障為主軸之近代立憲主義正式誕生，並創造了以保障人權（主要為人身自由、精神自由、經濟自由）為主要目標，且由自由、平等之法主體（即市民）所組成之市民社會。市民社會之市民與國家的關係，已從前近代時期之不對等關係，轉為對等關係，亦即將政治權力與人民的關係視為對等的法主體間之關係，且法對於政治權力具有絕對優越性（即法治主義、法之支配），人民對於違法的權力行使，有爭訟權利。再者，市民社會既以個人主義、個人自由（即私的領域）之存在為前提，國家（即公的領域）之存在意義、價值當為保障私的領域，則國家活動或國家權力之行使，自應在保障私的領域之範圍內始可為之，從而國家的角色，限定在消極地保障個人自由而已。而市民社會的經濟基礎為商品交換法則，保障此等商品交換法則之規範，即為市民法體系（即近代民法刑法），國家對於市民社會之市民法體系相當尊重，不輕易介入干涉，避免阻礙商品交易市場之蓬勃而侵害私的領域，其結果，亦導致國家的角色，限定在與個人自由及社會自律形成之外在條件的整備而已。整體而言，國家權力在市民社會的眼中，視為不必要之干涉，市民社會之市民對國家權力之行使，基本上採不信任態度，因此國家的活動範圍自以狹小為宜，惟恐國家權力之行使動輒侵害私的領域，重蹈前近代國家支配人民的不對等關係之覆轍，此時之國家，乃被定位為「自由國家」「消極國家」「夜警國家」。

    在「自由國家」「消極國家」「夜警國家」觀下之市民社會的法構造，除了保障市民自由之法（即市民法）以外，由於係以商品交換市場為基礎，其上更有資本主義社會，為保障資本主義之利潤法則的法體系（即所謂資本主義法）乃同時併存。因此，市民社會與資本主義社會的關係，即為市民法與資本主義法的關係。兩者之關係，論理上為兼具共存、併存關係及對立、相剋關係，在十七、八、九世紀市民法優越之時代，可謂係以兩者之共存、併存關係為前提，至於對立、相剋關係並未顯現。從而兩者之本質所涵論理之內在的矛盾，並未被察覺。但以自由主義為基礎之資本主義加速發展下，市民法與資本主義法之對立、相剋關係，於二十世紀以後，正式激化，兩者之本質所涵論理之內在的矛盾，乃日益顯著，致使以市民法與資本主義法之共存關係為前提之「自由國家」「消極國家」「夜警國家」觀，面臨瓦解命運。而促使該等國家觀崩潰之主要理論根據，即為自由資本主義的「市場缺失論」。

自由資本主義之「市場缺失論」與「積極國家」社會國家」「福祉國家」與社會法

    自由資本主義的「市場缺失論」，主要包括「市場之欠缺」及「市場之不完全性」。前者係指具非排他性、非競爭性質之財或服務無法在市場供給，或供給困難之情形而言，國防、警察等公共財，即為典型之例。而後者係指財或服務之生產、流通、消費有「外部效力」，以致市場經濟下難以適切地提供之情形而言。在財或服務有正面「外部效力」之情形，市場經濟自無法適切提供，例如教育，其效果並非僅止於支付學費之學生本人，僱用學生之企業及一般社會、亦取得效果，但卻未負擔教育費，或僅負擔微薄之教育費；至於財或服務有負面「外部效力」之情形，公害或自然破害即是其典型的例子。因此無法滿足完全競爭及完全均衡時，市場之弊害當然產生，電力、水等「自然獨佔」之企業，即為適例。從而新古典派經濟學上，將「公共財」「外部效力」與「自然獨佔」視為「市場缺失」。

    自由資本主義之「市場缺失」，導致以下的社會矛盾：勞動者貧困與所得不均等；景氣循環與產業構造變化之結果，導致失業、獨佔；共同社會條件之不足；地域發展不均所形成之都市、農村問題；環境破壞與公害產生等等。此等社會矛盾，於二十世紀以後，孕育了社會主義思想，亦迫使資本主義內涵不得不修正。二十世紀以後，在社會主義思想之強大影響下，俄羅斯革命成功，西歐各國社會主義運動高漲，同時，以自由主義、個人主義為基礎之資本主義經濟，由於「市場缺失」，產生了諸多社會矛盾，而國家卻以不干涉市場自由為原則，更造成貧富懸殊擴大，社會矛盾更形惡化，自由資本主義乃面臨嚴重危機。為挽救此等危機，自由資本主義乃展開新變革與修正。其主要修正方向，為統制資本之利潤，確立生存權保障，進而形成新的社會正義。從人民與國家的關係而言，亦即強調國家應積極介入市場，挽救經濟危機，舒緩社會緊張，從而強化國家角色與責任之福祉國家，乃應運而生。此時國家之責任，定位在不僅消極地保障個人自由，更應積極地為滿足國民最低限度之生活條件而提供服務，對於資本主義的自由市場之危機，應負預防、管理之責，國家應積極介入經濟、財政、金融管理，於是正式進入修正資本主義時代（近代經濟學上稱為「修正資本主義」或「混合資本主義」，而馬克斯經濟學上稱為「國家獨佔資本主義」）。美國之「新政」，德國之威瑪憲政，英國之福祉國家政策，法國之社會連帶等等，均為積極展開國家介入市場之政策。因此，將國家的角色定位在消極行政領域之十九世紀的國家觀，至二十世紀以後，面臨重大修正，轉變為強調國家角色與責任之「積極國家」「社會國家」「福祉國家」。

    從此種國家觀與法學發展的關係而言，此時亦係市民法與資本主義法對立、相剋關係之顯現化時期，乃孕育了社會法的誕生。社會法的成立，來自於市民法之過度抽象性與形式性，對於現實社會問題之不關心，且在「積極國家」「社會國家」「福祉國家」下，所產生之紛爭性質，係屬階級的、階層的利害對立、集團式的利害對立、固定的、絕對的、繼續的利害對立，與市民法之紛爭性質，僅屬市民的、個人的、流動的、相對的、一時的利害對立，迥然有別，而調整該等利害對立之責任，則非國家莫屬。從而國家之角色與定位，乃兼具紛爭調整者、企業經營者與社會福利提供者之身分，於是催生了社會法。此處之社會法，並非社會主義法，而係在市民法之構造範圍內所作之修正與補完，是宜注意。

現代資本主義之政府缺失論
與「後福祉國家」（或「福祉社會」）「後現代國家 「新自由主義國家」「新新自由主義國家」與法與經濟學

    成為二十世紀主流價值之「積極國家」「社會國家」「福祉國家」觀，在一九七○、八○年代以後，開始鬆動。西歐之福祉國家體制，面臨財政赤字，經濟成長之停滯，石油危機，貿易逆差擴大，失業率上揚，支撐福祉國家之國民稅負擔增大，加上為因應產業構造轉型與產業之國際化，福祉國家之改革論遂應運而生。其主要理論根據，為現代資本主義之「政府缺失論」。

    現代資本主義之「政府缺失論」，係與自由資本主義之「市場缺失論」相互對應而來。近代經濟學上，二十世紀現代福祉國家論，主要係為改善資本主義所產生之「市場缺失」，主張與國民福祉有關之服務，應抑制企業活動，而擴大公共部門之介入，從而導致行政範圍肥大化、多樣化、複雜化。惟一九七○年代以後，由於公共部門大量介入之結果，造成財政支出激增，財政赤字擴大，公共部門介入理論乃遭批評，因此為公共部門介入之理論根據之「市場缺失論」，遂被「政府缺失論」所取代。

    以現代資本主義之「政府缺失論」為基礎，政治學上出現了公共選擇（public choice）論，代表學者有J.M. Buchanan與R.E. Wagner。其所持論據，為以個人自由至上主義為前提，批評民主主義政治制度之缺失。蓋民主主義政治制度下，必然造成財政赤字，通貨膨脹，其結果，民間資源與人員不得不削減，完全僱用之理念無法貫徹；且行政官僚組織之擴大，強化政府規制力之結果，反而約束個人自由等等。

    不過，現代資本主義之「政府缺失論」，歸根究底，係源於近代經濟學上之新自由主義。近代經濟學雖有凱因斯及新自由主義思想之派別，但新自由主義經濟學派可稱為主流思想學派，其主要思想理論，即為新自由主義。代表學者為M. Friedman。

    新自由主義係在戰後混合經濟體制之批評下應運而生。戰後混合經濟體制，係以美國為解決一九三○年代大恐慌而誕生之新政時期為始。新政之主要政策為推翻以自由放任為哲學基礎的古典自由主義，擴大政府介入經濟市場。而新自由主義為除去、縮小政府之介入，回歸經濟自由放任之古典自由主義。其主要論據，為以個人自由為政策之最高價值，市場經濟活動應以尊重個人自由及效率性為前提，公共部門與民間部門相較，非具效率性，且公共部門之擴大，受益者僅為中產階級，官僚組織之肥大，並非當然伴隨增進福祉，於是主張公共部門應縮小，並以費用利益分析，來限定公共活動領域。從而提倡終結「福祉國家」與「大國家」，改為「小國家」與「小政府」。啟開此等新自由主義論之時期，美國係從雷根（Ronald Reagan）政權（1981∼1989）以後，英國係從柴契爾（Margaret ThatCher）政權（1979∼198）以後，日本係從中曾根康弘政權（1982∼1987）以後。國家觀遂亦轉型為「後福祉國家」（或「福祉社會」）「後現代國家」「新自由主義國家」。

    此等新自由主義史觀之抬頭與國家觀之轉型，對法學發展之影響，最值得注目者，為法與經濟學之誕生。法學與經濟學，長年來為互不交流之社會科學，但法學與經濟學理論與制度之相互影響，卻為不爭之事宜。在新自由主義之影響下，法與經濟學乃從經濟學理論之角度，分析法學理論與制度，企圖統合法學與經濟學之新興學際研究領域。

今日世界政治經濟
法學思想潮流趨勢
    ──新自由主義史觀之抬頭、改革與公共性之危機

    在新自由主義史觀抬頭之影響下「世界各國出現了以下類似的改革政策：

    民營化─原來公共部門所有之資本、財產轉移至民間，將事業民營化，或使民間企業加入公共部門，擴大民間資本之活動領域。不過應注意者，民營化政策之動機與目的，並非僅止於創造民間過剩資本之投資對象與市場等之經濟目的，更內含了政治目的。英國柴契爾首相曾以「人民資本主義」稱之，即非國家，而係人民所有資本之體制。此種新自由主義之民營化路線，不僅意圖資本主義經濟之再生，更意圖將保守黨之政治思想基盤擴及勞動者階級、中間階層，與新保守主義結合。

    現制緩和─對於民間資本之公共現制予以全面鬆綁或廢除。現代之公共規制，係產業革命以後資本主義發展所生之社會矛盾的解決之道，並以勞工運動為中心之社會運動的產物。例如為保護人民健康、福祉、教育、文化、都市計畫等之建築法規，為保全環境之環境法規等，若無現制，僅因市場失敗之理由，致使資本主義經濟之利潤追求加速進行，則勢必產生勞工問題、環境問題、都市問題、農村問題等社會問題。福祉國家正是對此等社會問題衍生之體制危機予以緩和。而今日所謂現制緩和，係為資本主義之再生而緩和。

    財或服務之重新分配與累進所得稅之緩和等之財政改革。美國雷根政權時代，認財政危機之原因，歸於福祉等財或服務之激增。因此雷根政權乃對社會福利之補助，大力削減，同時，亦實施緩和累進所得稅率政策，俾以維護中產階級社會秩序之安定。日本亦採相同政策，削減社會福利補助，實施緩和累進所得稅率政策，降低法人稅，導入消費稅。

    不過，新自由主義史觀抬頭與改革，究竟成功與否？目前尚屬觀察時期，不宜過早評價。而實際上一九七○年代末展開之新自由主義的具體改革，至一九九○年代中葉，已有若干修正。例如歐洲社會民主黨政權之復權，英國一九九七年選舉，勞工黨政權之復權，法國左翼政權成立，大力施行民營化及規制緩和之紐西蘭，卻遭政權交替之命運等，即為明證。

    筆者認為，新自由主義之改革，短期內，也許對資本主義之活性化產生助益，但長期以觀，公共性或公共政策，卻有面臨危機之虞。蓋僅為取得中產階級選票，即因自由放任政策，而限制公共政策，長期觀之，對具長期政策性質之環保政策等，將毫不關心；且私企業基本上以利潤追求奉為圭臬，對於市場經濟之自我破壞傾向之服務或財，諸如貧困者住宅、保健、教育、大都市之環境保護等，無法或難以提供，其結果，自當仰賴政府活動，國家之角色與意義，仍應予肯定。甚者，於評價規制改革之意義時，不應概括性、全面性的評價，論理上應分為「經濟規制」與「社會規制」，個別檢討，方為正道。原則上「社會規制」與基本人權息息相關，無法期待企業自主負責，則不應輕易緩和。至於「經濟規制」中屬過度保護企業者，則應予以緩和。

四新主義的意義

    從以上國家觀的歷史演進與今日世界政治經濟法學思想潮流趨勢以觀，邁向新世紀的台灣與人民，應具有如何的價值取向？正是我們應深思與確定，且迫在眉睫的課題。身為法學研究者之筆者，正苦思之際，籌組中的台灣國民黨所揭櫫的「四新主義」，正提供了台灣新世紀、短期及長期的政治、經濟、法學的新價值取向，非常值得注目與關心。首先，「新自由主義」，即係一九七○年代末以後世界經濟政治法學思想之主流，對於資本主義之活性化，應有正面意義．可謂為台灣新世紀之短期價值指針，尤其是長年來中國國民黨與國家結為一體，橫行前近代的政治體制，又與市場經濟大結合，形成與歐美自由資本主義大異其趣的黨國資本主義，其「市場缺失」與「政府缺失」之積弊重重，與自由資本主義與現代資本主義相較，產生更多難解的社會矛盾，「新自由主義」之提倡，正是終結長年來非具民主正當性之黨國資本主義之第一步，亦為落實市民社會與市民法之途邁前一大步，深具時代意義。「新個人主義」，係伴隨新自由主義史觀抬頭之必然的精神理念，即仍以個人自由係最高理念價值為前提，市場經濟活動及國家對市場經濟活動之介入，均不可揚棄此基本理念，因此係以調整私的領域與公的領域後之市民個人之角色為其內涵。「新資本主義」，係為克服自由資本主義之「市場缺失」與現代資本主義之「政府缺失」所提出對資本主義之新內涵。公私混合經濟體制，其主要理念，在於重新調整公的領域與私的領域之分際，除確保個人自由外，並為追求永續發展之國家與社會，亦兼重公共政策及公共性，可作為台灣新世紀追求之長期價值指針。「新民主主義」，係以公私混合經濟體制為前提，市民主義的公共性及公共政策為主要內涵，市民主義的福祉國家為目標之民主主義，更可作為台灣永恆之思想理念。

（原載於1999年7月26日民眾日報）